對(duì)我國(guó)三十年檔案開放期限的反思

趙力華

檔案開放絕不僅僅是檔案業(yè)務(wù)問(wèn)題，它關(guān)系到政府的“開明”程度，關(guān)系到國(guó)家的民主與法治進(jìn)程。在政府信息公開提速的時(shí)代背景下，有必要對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所實(shí)行的三十年檔案開放期限重新進(jìn)行深入反思。

一、機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案不對(duì)社會(huì)開放是我國(guó)實(shí)行三十年檔案開放期限的前提和基礎(chǔ)

我國(guó)實(shí)行三十年檔案開放期限的最高法律依據(jù)來(lái)源于《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第十九條“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于三十年”。 根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)檔案開放以三十年為基本期限，對(duì)于形成滿三十年的檔案，以開放為原則，不開放為例外；對(duì)于形成未滿三十年的檔案，以不開放為原則，開放為例外。

追尋我國(guó)實(shí)行檔案形成滿三十年向社會(huì)開放的法律規(guī)定，實(shí)際上是采納國(guó)際檔案界倡議的結(jié)果：1968年9月在馬德里召開的第六屆國(guó)際檔案大會(huì)專門通過(guò)決議，倡導(dǎo)在那些制定了文件限制利用期限的國(guó)家，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過(guò)三十年。①由此可以看出，“三十年封閉期”是第六屆國(guó)際檔案大會(huì)針對(duì)“制定了文件限制利用期限的國(guó)家”的一項(xiàng)特殊決議，其目的是敦促“那些制定了文件限制利用期限的國(guó)家”加快開放檔案的步伐。

根據(jù)1983年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第二十一條第二款“機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開放范圍。對(duì)外提供利用需經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”以及1983年國(guó)家檔案局發(fā)布的《檔案館工作通則》第七條“檔案館接收檔案的期限：1、省級(jí)以上檔案館接收立檔單位保管20年左右的檔案；2、省轄市（州、盟）和縣級(jí)檔案館接收立檔單位保管10年左右的檔案”的規(guī)定，我國(guó)政府機(jī)關(guān)形成的檔案在本機(jī)關(guān)檔案部門保管的二十年或十年期間，以機(jī)關(guān)內(nèi)部利用為主、不對(duì)社會(huì)開放，我國(guó)顯然屬于“制定了文件限制利用期限的國(guó)家”。1987年制定《檔案法》時(shí)，我國(guó)采用第六屆國(guó)際檔案大會(huì)關(guān)于“制定了文件限制利用期限的國(guó)家，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過(guò)三十年”的決議，規(guī)定我國(guó)檔案開放的一般期限是“自檔案形成之日起滿三十年”是十分自然的事。

二、提供利用屬于原生政府歷史信息范疇的機(jī)關(guān)檔案是實(shí)行政府信息公開的必要途徑

政府信息公開保障了公民對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是推進(jìn)社會(huì)民主化建設(shè)的基石。近年來(lái)，我國(guó)的政府信息公開工作在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，已經(jīng)從政策宣示、地方立法實(shí)踐，迅速發(fā)展到全國(guó)層面的立法規(guī)范。2003年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》確定了行政機(jī)關(guān)公開與行政許可行為有關(guān)的政府信息的職責(zé)和義務(wù)，2007年4月國(guó)務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）更是對(duì)政府信息公開作了全面系統(tǒng)的調(diào)整和規(guī)范。

要正確理解政府信息公開提速對(duì)檔案開放帶來(lái)的沖擊和促進(jìn)，首先需要認(rèn)清“政府信息”和“檔案”二者的關(guān)系。《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄稒n案法》第二條規(guī)定：“檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！睙o(wú)論是政府信息還是機(jī)關(guān)檔案，兩者都是信息內(nèi)容和物質(zhì)載體的有機(jī)統(tǒng)一體。政府信息是機(jī)關(guān)檔案所記載的信息內(nèi)容，機(jī)關(guān)檔案則是記載政府信息最原始的物質(zhì)載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。信息內(nèi)容如果不記載在特定的物質(zhì)載體上，就無(wú)法長(zhǎng)久保存和廣泛傳播；物質(zhì)載體如果沒(méi)有記錄特定的信息內(nèi)容，就失去了保存的必要。比較政府信息和機(jī)關(guān)檔案二者的法律定義，政府信息強(qiáng)調(diào)的是信息內(nèi)容——機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中形成的信息，而機(jī)關(guān)檔案強(qiáng)調(diào)的是物質(zhì)載體——機(jī)關(guān)在從事活動(dòng)中直接形成的歷史記錄，注重的是物質(zhì)載體的原始記錄性。

從政府信息生成的載體劃分，政府信息包括原生政府信息和派生政府信息兩大基本類型。機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中直接形成的文件材料及歸檔后轉(zhuǎn)化而成的檔案，屬于原生政府信息的范疇；刊載于各種出版物和社會(huì)媒體之中的政府信息，屬于派生政府信息的范疇。作為辦事工具的機(jī)關(guān)文件材料及歸檔后留存?zhèn)洳榈臋C(jī)關(guān)檔案作為原生政府信息，是出于傳播目的而刊載于各種出版物和社會(huì)媒體之中的派生政府信息產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，派生政府信息的真實(shí)性、可靠性需要依賴原生政府信息予以證實(shí)。從政府信息生成的時(shí)間劃分，政府信息包括政府現(xiàn)實(shí)信息和政府歷史信息兩大基本類型。由于政府信息形成伊始，首先記錄在機(jī)關(guān)文件材料上并通過(guò)新聞媒體進(jìn)行廣泛傳播，所以機(jī)關(guān)文件材料和刊載于新聞媒體之中的政府信息屬于政府現(xiàn)實(shí)信息的范疇；由于具有保存價(jià)值的機(jī)關(guān)文件材料經(jīng)過(guò)一定期限履行歸檔手續(xù)后轉(zhuǎn)化為機(jī)關(guān)檔案，所以機(jī)關(guān)檔案屬于政府歷史信息的范疇。

由于機(jī)關(guān)檔案具有原生政府信息和政府歷史信息兩大屬性，提供利用屬于原生政府歷史信息范疇的機(jī)關(guān)檔案，是實(shí)行政府信息公開的必要途徑，顯然也應(yīng)遵守政府信息公開的法律規(guī)定。

三、開放保管在政府機(jī)關(guān)的檔案是國(guó)際上政府信息公開的通行做法

在制定和實(shí)施政府信息公開法的國(guó)家和地區(qū)，保管在政府機(jī)關(guān)的檔案對(duì)社會(huì)開放是通行做法。政府信息公開法最早發(fā)源于北歐的瑞典，但真正將政府信息公開法予以體系化的是美國(guó)。瑞典規(guī)定，公民有權(quán)利用政府文件，凡列入開放范圍的文件，社會(huì)公眾、專家和學(xué)者均可利用；如果受到無(wú)理限制，利用者可以向法院提出申訴。美國(guó)建立了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)索取任何文件材料的制度，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)公眾的請(qǐng)求作出回應(yīng)。如果政府機(jī)關(guān)拒絕公眾的特定請(qǐng)求，必須說(shuō)明理由。公民在查詢信息的要求被拒絕后，可以提起復(fù)議和司法審查。需要說(shuō)明的是，由于瑞典、美國(guó)等國(guó)認(rèn)為文件永久保存才轉(zhuǎn)化為檔案進(jìn)入檔案館，而我國(guó)則是以“歸檔”作為文件轉(zhuǎn)化為檔案的起點(diǎn)②，因而公眾查詢?nèi)鸬?、美?guó)政府機(jī)關(guān)形成的文件材料，其含義也就大體等同于我國(guó)的利用機(jī)關(guān)檔案。為了回應(yīng)社會(huì)公眾查閱政府檔案的迫切需求，香港“政府檔案管理守則” 第468條規(guī)定“政府的政策是提高公共行政事務(wù)的開放性和透明度，并容許公眾人士自由查閱政府檔案。”對(duì)于開放政府部門保管的檔案，“政府檔案管理守則” 第462條規(guī)定“除獲豁免查閱的類別外，各局和部門在可行的情況下，應(yīng)對(duì)它們收藏的檔案作識(shí)別和描述，以便市民在提出書面要求后10天內(nèi)（較復(fù)雜的個(gè)案則在30天內(nèi)）可以查閱檔案?！钡?64條規(guī)定“各局和部門不能以檔案被列作機(jī)密為理由，而拒絕市民查閱?！边@就是說(shuō)，除了法律明確規(guī)定應(yīng)予保密的極少數(shù)機(jī)密事項(xiàng)而外，政府部門保管的檔案都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放?！杜_(tái)灣檔案法》第十七條規(guī)定：“申請(qǐng)閱覽、抄錄或復(fù)制檔案，應(yīng)以書面敘明理由為之，各機(jī)關(guān)非有法律依據(jù)不得拒絕?！?/p>

以2008年5月1日《政府信息公開條例》施行為開端，我國(guó)脫離了“制定了文件限制利用期限的國(guó)家”范疇，當(dāng)前已經(jīng)失去了繼續(xù)采用第六屆國(guó)際檔案大會(huì)決議、堅(jiān)守三十年檔案開放期限的國(guó)情基礎(chǔ)。

四、記載政府信息的機(jī)關(guān)檔案應(yīng)取消開放期限的限制

根據(jù)《政府信息公開條例》第六條“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息”，第三十六條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)，適用本條例”以及第三十七條“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”的規(guī)定，我國(guó)政府信息公開的主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)組織和公共企事業(yè)單位三類主體。

《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息公開實(shí)行主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩條渠道。根據(jù)該條例第十五條“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”的規(guī)定，主動(dòng)公開的政府信息其載體大多屬于派生政府信息的范疇。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十六條“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供；無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供的，可以通過(guò)安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供”的規(guī)定，依申請(qǐng)公開的政府信息其載體大多屬于原生政府信息范疇的機(jī)關(guān)文件材料及其歸檔后轉(zhuǎn)化而成的機(jī)關(guān)檔案。

《政府信息公開條例》第十八條規(guī)定，“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開”，主動(dòng)公開范圍的政府信息屬于政府現(xiàn)實(shí)信息范疇，由于此時(shí)記載這些政府信息的載體還處于文件材料階段而留存在機(jī)關(guān)文書人員和業(yè)務(wù)人員手中，由機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員或者文書人員來(lái)履行主動(dòng)公開政府信息的職責(zé)較為適宜，把記載在文件材料上的原生政府信息通過(guò)政府出版物、社會(huì)媒體等便于公眾知曉的方式轉(zhuǎn)化為派生政府信息向社會(huì)主動(dòng)公開。《政府信息公開條例》第二十四條第一款、第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日”，由于公眾根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要而申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息具有極強(qiáng)的隨機(jī)性，依申請(qǐng)公開的政府信息大多屬于政府歷史信息范疇，其載體多已歸檔轉(zhuǎn)化為檔案，由機(jī)關(guān)檔案人員進(jìn)行管理，由機(jī)關(guān)檔案人員來(lái)履行依申請(qǐng)公開政府信息的職責(zé)較為適宜。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，除了“不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”外，行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)組織和公共企事業(yè)單位這三類機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中形成的政府信息，必須依法對(duì)公眾及時(shí)公開。當(dāng)前國(guó)家正在著手進(jìn)行第二次《檔案法》修改工作，為了適應(yīng)政府信息公開的時(shí)代要求，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，筆者認(rèn)為記載政府信息的機(jī)關(guān)檔案應(yīng)取消開放期限的限制，《檔案法》修正案應(yīng)明確規(guī)定記載政府信息的機(jī)關(guān)檔案即時(shí)向社會(huì)開放，延期開放的檔案應(yīng)限定于涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等依法應(yīng)予保密的范圍之內(nèi)。

注釋：

①A·瓦格納著 高向東 梅軍譯: 《檔案利用方針：從限制到開放》，《中國(guó)檔案》1989年第9期,第40頁(yè)。

②熊志云：《文件、檔案的形成與運(yùn)動(dòng)過(guò)程淺析》，《檔案》2003年第2期。

作者單位：北京市檔案局