關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制

楊中旭

中共十七屆三中全會召開在即。一般來說，三中全會歷來會對經(jīng)濟體制改革做出重大調(diào)整

“十一”長假之后將召開中共十七屆三中全會。中國經(jīng)濟和社會變革的下一個突破口和路徑，再次引起社會的關(guān)注和討論。對此，經(jīng)濟學家厲以寧提出了自己的看法。9月15日，厲以寧接受了《中國新聞周刊》的專訪。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的局限

中國新聞周刊：近10年來，“三農(nóng)”問題凸顯，有學者建議召開一次專門研究農(nóng)村改革的全會，即將召開的十七屆三中全會，亦將主題鎖定于此，背后的邏輯何在？

厲以寧：改革30周年了，改革初期農(nóng)村的承包制起了很大的作用，但是，它并沒有觸動城鄉(xiāng)二元體制。

計劃經(jīng)濟體制實際上有兩個重要支柱:一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個支柱支撐著整個計劃經(jīng)濟體制的存在和運轉(zhuǎn)。

實行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度) ,而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實,城鄉(xiāng)依舊隔絕,兩種戶籍制度仍然存在。

中國新聞周刊：從2004年到2008年，連續(xù)5年的中央一號文件都鎖定“三農(nóng)”，出臺了糧食直補，取消農(nóng)業(yè)稅，建設新農(nóng)村等舉措，請評價上述措施。

厲以寧：這些都是必要的,但是顯然是不夠的。

關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制,讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利,擁有同等的機會，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中要認真解決的問題。

我們可以看到，建設社會主義新農(nóng)村的政策已經(jīng)實行3年了，目的也是提高農(nóng)民收入。但是，城鄉(xiāng)二元體制不改革,不僅農(nóng)民收入無法實現(xiàn)較大幅度的增長,城鄉(xiāng)收入差距無法有較大程度的縮小,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這樣的基層單位由于本身財力所限,也無法在社會主義新農(nóng)村要求的鄉(xiāng)風文明建設、村容整潔、環(huán)境保護等方面有較大的進展。

讓土地承包的使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來

中國新聞周刊：關(guān)于“還權(quán)于民”，學界在本世紀初“三農(nóng)”問題最為嚴重時有過集中討論，簡單概括為小步、中步和大步。你認為多大的步子為好？

厲以寧：首先，在現(xiàn)實情況下,必須慎重對待農(nóng)村土地承包制。目前取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。不僅由于這樣做會引起農(nóng)村社會的巨大動蕩,影響社會穩(wěn)定,而且因為在取消農(nóng)村土地承包制之后沒有合適的制度上的可替代物。

有一種建議是改行耕地私有化,誰承包的土地就改為誰對這塊土地擁有所有權(quán)。如果耕地私有化,農(nóng)村社會會發(fā)生巨大動蕩。比如說,一些人由于不了解情況而對政策產(chǎn)生誤解,引發(fā)爭論；又如,耕地的質(zhì)量不同,距離家庭住所遠近不同,農(nóng)戶之間本來就有爭執(zhí),但由于大家都沒有土地所有權(quán),只有使用權(quán),所以盡管爭執(zhí)不停,土地照舊承包使用,一旦把承包土地改為私有土地,爭執(zhí)可能擴大,造成社會不安。

再從經(jīng)濟上分析,耕地私有化以后更不容易實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,耕地使用效率不容易提高,因為相當多的農(nóng)民會特別珍視私有的耕地,寧肯守著這一小塊私有耕地而不愿意離開它。

另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實行永佃制。多年以來農(nóng)村的耕地實行的是集體所有制,雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰”這一點從未明確過,但耕地集體所有已實行這么多年了,一旦改為耕地國有,同樣會導致不少人對此不理解,甚至會激化農(nóng)民同政府的矛盾。

至于永佃制,也會產(chǎn)生新問題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃,這也是推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一種障礙。此外,永佃制之下農(nóng)民中有些人仍然會寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開它外出。假定只實行耕地國有化,不實行永佃制,那么問題會更多,因為多年來的實踐已經(jīng)充分說明,除非在地廣人稀的農(nóng)業(yè)地區(qū)，例如黑龍江農(nóng)墾區(qū),否則國有農(nóng)場的效率未必高于家庭承包制。

中國新聞周刊：你認為可行的做法是什么？

厲以寧：目前可行的做法是:堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

也就是說,目前可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下,農(nóng)民根據(jù)自愿原則,實行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式,促進規(guī)模經(jīng)營。

有的地區(qū)還試行“土地銀行”經(jīng)營方式,即外出務工的農(nóng)民或家中缺少勞動力的農(nóng)戶把所承包土地存入農(nóng)村信用社,按年取得利息。

總之,只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來,農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少,城鎮(zhèn)化的速度也可以加快。

隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大,二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度,這樣,城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實質(zhì)性的進展。

在這一過程中,進城務工的農(nóng)民的收入也將明顯地增加,因為他們除了勞動收入之外,還能得到“財產(chǎn)性收入”,如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權(quán)入股后的紅利收入等。

宅基地的制度設計：置換與抵押

中國新聞周刊：宅基地問題似乎更為復雜，亟需出臺明確政策。

厲以寧：在推進城鄉(xiāng)二元體制改革時,怎樣處置進城務工農(nóng)民的宅基地? 曾經(jīng)有過一種設想,并且已在某些縣市試行——即通過政府對宅基地的征用,實行宅基地國有化,而農(nóng)民則得到一定的補償。

實踐表明,這種做法會留下一些后遺癥,而且農(nóng)民對此也不滿意。

主要問題是:在現(xiàn)行法律之下,把集體所有的農(nóng)村宅基地收歸國有,缺少法律依據(jù),而且給農(nóng)民的補償通常較少。

此外,失去宅基地的農(nóng)民還會以宅基地被政府征用為理由,再申請宅基地。

對于宅基地，大體上有以下三種設想:

第一，宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進城務工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時間后,外出務工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了,他們在哪里安家棲息? 是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?

第二，宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位，得到一筆錢,用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便,而且不會發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題。但在現(xiàn)行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因為宅基地屬于農(nóng)村建設用地,集體所有,不準轉(zhuǎn)賣。

第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財力許可,還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來置換農(nóng)民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補償農(nóng)民的損失的。

這樣,農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式在實行時盡管程序和手續(xù)要復雜一些,但將來的糾紛和麻煩也會減少許多。

如果以后農(nóng)民愿意回鄉(xiāng)居住,或者回鄉(xiāng)經(jīng)營店鋪、作坊,因為他們的宅基地已經(jīng)進行了置換,并且在城鎮(zhèn)中得到了面積相當?shù)囊惶坠⒆》孔鳛檠a償,所以不能再以無房可住為理由向村里申請宅基地。

宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農(nóng)民宅基地的方式中的最佳選擇。

中國新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設計？

厲以寧：先說第一種情況，外出務工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉(zhuǎn),因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應當有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間作出選擇。