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    區(qū)域公共管理視角下的區(qū)域政府間競爭與合作

    2008-09-10 10:38:18尹靈枝武明楠
    北方經(jīng)濟 2008年16期
    關(guān)鍵詞:合作競爭

    尹靈枝 武明楠

    摘 要:隨著區(qū)域公共管理理論的興起,作為區(qū)域公共管理主體的區(qū)域政府間的行為備受關(guān)注。本文從區(qū)域政府間競爭的涵義與基本形式入手,論述了區(qū)域政府競爭走向合作的必然性,并進一步提出了完善區(qū)域政府合作的一些建議。

    關(guān)鍵詞:區(qū)域政府 競爭 合作

    區(qū)域公共管理是隨著全球化發(fā)展和政區(qū)競爭的加劇而興起的。區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門,為解決特定的公共問題,對區(qū)域公共事務(wù)進行治理的社會活動。區(qū)域公共管理理論包括區(qū)域公共物品供給、區(qū)域公共管理主體多元化、區(qū)域政府競爭與合作和區(qū)域政府競爭力研究等,區(qū)域政府間競爭與合

    作是區(qū)域公共管理的一個研究方向。

    一、區(qū)域政府間競爭的涵義與基本形式

    人類社會充滿著競爭,競爭是一種識別機制,它能從成本過高的事物中識別出對人們自己有益的事物,促進社會經(jīng)濟的持續(xù)進步。

    (一)區(qū)域政府間競爭的涵義

    區(qū)域政府間競爭是指行政區(qū)域政府力圖獲得或維持其他行政區(qū)域政府也在力圖獲得的并非各方都能擁有的資源的行為。區(qū)域政府間的競爭體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種資源以實現(xiàn)一定的目標而圍繞制度、政策、公共物品與公共服務(wù)的競爭。區(qū)域政府已不再是自給自足的封閉式政府,而是擁有獨立地方利益和橫向競爭壓力的開放型政府。

    (二)區(qū)域政府間競爭的基本形式

    區(qū)域政府間競爭的基本形式有:同質(zhì)的競爭、差異的競爭與合作的競爭。

    同質(zhì)的競爭下,區(qū)域政府的策略具有明顯的模仿性,成功的關(guān)鍵在于擊敗對手。競爭往往集中在某一焦點上,競爭產(chǎn)生的條件是競爭各方搶占的是相同的要素,競爭各方滿足流動要素的能力有限,屬于一次性博弈。

    差異化競爭下,區(qū)域政府成功的關(guān)鍵在于贏得目標流動要素。目標流動要素被不斷地細分,競爭各方力圖尋求自己的比較優(yōu)勢,競爭產(chǎn)生的條件是有足夠多的目標流動要素,區(qū)域政府有足夠的能力與資源重復博弈。

    合作的競爭下,區(qū)域政府認識到競爭對手對自己的利益,聚焦于自己的核心能力。這種核心能力表現(xiàn)在區(qū)域政府內(nèi)部資源、知識、技術(shù)的積累和整合過程,通過這一系列的積累和整合,形成優(yōu)于其他競爭者的角色,它

    能為流動要素帶來不可替代的利益,使區(qū)域獲得更大收益。競爭產(chǎn)生的條件是競爭者在多個層面的立體博弈。

    二、區(qū)域政府間競爭走向合作的必然性

    市場經(jīng)濟的發(fā)展,區(qū)域間交往和聯(lián)系的加強,使得政府間的權(quán)力讓渡成為必然。在經(jīng)濟發(fā)展中,一個地區(qū)的發(fā)展僅靠自身內(nèi)部資源與要素的投入產(chǎn)出循環(huán)幾乎是不可能的。由于資源稟賦的差異,各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現(xiàn)利益最大化的相互需要,這必然導致區(qū)域合作。

    (一)生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果

    生產(chǎn)力具有一種內(nèi)在的擴張力,當生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度后,就會超出原有的地域范圍而向新的地域轉(zhuǎn)移、擴張,在新的區(qū)域集中并發(fā)展。現(xiàn)代經(jīng)濟是開放型經(jīng)濟,由于比較利益的客觀存在,地區(qū)間生產(chǎn)要素的流動是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。因此市場經(jīng)濟的發(fā)展必然要沖破狹隘和封閉的自然經(jīng)濟格局,代之以相互往來和相互依賴。而交通和通信手段又縮短了空間距離,便利了生產(chǎn)要素的流動,加深了相互依賴的程度。

    (二)區(qū)域間資源稟賦差異產(chǎn)生的分工利益

    區(qū)域經(jīng)濟學認為:由于“生產(chǎn)要素的不完全流動性、經(jīng)濟活動的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務(wù)的不完全流動性”區(qū)域之間在自然資源、人力、資金和技術(shù)等發(fā)展經(jīng)濟的基本要素存在著差異,從而形成區(qū)域分工。而建立在分工基礎(chǔ)上的合作則是獲得更大收益的必由之路。因此,分工奠定了地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)和前提,各地區(qū)自然條件的差異是引起地域分工和地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系的重要原因。

    (三)區(qū)域公共產(chǎn)品供給與區(qū)域公共問題凸現(xiàn)

    區(qū)域公共產(chǎn)品大多產(chǎn)生于相鄰的區(qū)域之間,涉及區(qū)域內(nèi)兩個以上管理主體之間的利益關(guān)系與矛盾沖突,具有明顯的地理依賴性及外部效應溢出性特點。如果不從全局出發(fā),囿于地方利益與地方保護,則區(qū)域公共產(chǎn)品的效率與效能就會降低,影響區(qū)域共同利益的實現(xiàn)。同時,隨著區(qū)域經(jīng)濟與社會的發(fā)展,區(qū)域公共問題日益嚴重,如跨區(qū)域犯罪、流域治理等問題出現(xiàn),僅靠單一政府無法解決,必然要求區(qū)域政府間合作。

    (四)科技的發(fā)展與資源的共享

    在加速度的作用下,科學技術(shù)的空間轉(zhuǎn)移規(guī)模擴大,更新期縮短,協(xié)作越來越密切,這種技術(shù)的空間轉(zhuǎn)移與協(xié)作更加深了經(jīng)濟上的相互依賴。另外,由于不同地區(qū)往往共享一種或幾種資源,資源的破壞不僅會造成本地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境惡化,還會造成相鄰地區(qū)環(huán)境的破壞,區(qū)域間合作是共同保護資源和環(huán)境的必然要求。因此,各個地區(qū)對共同的資源必須聯(lián)合保衛(wèi),防止一地區(qū)對資源保護,而另一地區(qū)“搭便車”的出現(xiàn),也防止一地區(qū)對公共資源的掠奪式開發(fā)刺激另一地區(qū)進行模仿。

    三、區(qū)域政府間合作的完善

    新制度經(jīng)濟學認為交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協(xié)調(diào)彼此間的關(guān)系,必然會使交易費用增加,協(xié)調(diào)區(qū)域政府間的利益關(guān)系,單純寄希望于中央的調(diào)控成本太高,也無法達到目標,由此決定了區(qū)域政府在資源配置中要發(fā)揮重要作用。它們可以確定自己的制度安排來促進政府間合作,協(xié)調(diào)政府間利益矛盾,走出公用地的兩難處境。

    (一)構(gòu)建區(qū)域優(yōu)勢,形成地方特色

    區(qū)域政府的成功將逐漸依賴于區(qū)域政府采用差異化策略的能力,地方發(fā)展越來越依賴于對流動要素的吸引力和運用這些財富創(chuàng)造新價值的能力。區(qū)域政府一旦能夠利用高模仿成本的策略建立自己的比較優(yōu)勢,就能為區(qū)域帶來可持續(xù)的發(fā)展。

    在構(gòu)建比較優(yōu)勢的過程中,政府自身最為關(guān)鍵,政府管理水平是區(qū)域政府競爭優(yōu)勢的重要組成部分,將直接影響政府在競爭中的地位。政府應精簡辦事程序來降低服務(wù)成本,放松管制、精簡機構(gòu)來降低政府代理成本。同時通過積極支持企業(yè)形成良好的服務(wù)環(huán)境。地方政府還應致力于制度建設(shè)。制度屬于模仿成本較高的策略,這類優(yōu)勢會因使用而增強,而且模仿成本很高,一旦形成其他地方想模仿幾乎不可能。區(qū)域政府在構(gòu)建自己的比較優(yōu)勢時,應當著手于制度建設(shè)。

    (二)完善區(qū)域政府間合作的組織網(wǎng)絡(luò)

    1.建立跨地區(qū)經(jīng)濟合作的規(guī)劃與協(xié)調(diào)委員會。由各政府具有決策權(quán)的官員參加,從區(qū)域發(fā)展的高度確定一個整體的戰(zhàn)略框架。各個地方的經(jīng)濟總量、規(guī)模、區(qū)位和發(fā)展?jié)摿Χ疾煌枰粋€整體規(guī)劃來整合資源優(yōu)勢。對區(qū)域經(jīng)濟合作進行前瞻性研究,對區(qū)域發(fā)展面臨的重大問題進行磋商,對有關(guān)項目進行監(jiān)督,從而為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟合作營造良好的氛圍。

    2.構(gòu)建區(qū)域內(nèi)政府領(lǐng)導人聯(lián)席會議制度。就合作的整體方向和框架進行協(xié)商,加強彼此間的了解,增強區(qū)域合作。各區(qū)域政府共同對區(qū)域內(nèi)的一些公共事務(wù)進行溝通協(xié)商,及時解決存在的一些矛盾,有助于區(qū)域政府間加強合作意識,從整體考慮自己的經(jīng)濟定位,真正融入到區(qū)域合作中。

    3.建立健全利益協(xié)調(diào)機制。在區(qū)域政府間合作中,建立健全利益協(xié)調(diào)機制尤為重要,利益協(xié)調(diào)機制包括利益分享與利益補償機制:利益分享機制是在互利、協(xié)作的條件下形成區(qū)域間合作關(guān)系,通過地區(qū)間利益的分享來實現(xiàn)地區(qū)的共同發(fā)展;利益補償機制主要通過規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)地區(qū)利益的橫向轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)利益在地區(qū)間的合理分配。

    (三)推動跨區(qū)域企業(yè)集群成長

    企業(yè)集群的優(yōu)勢在于區(qū)內(nèi)企業(yè)間形成“集體效率”,這是由企業(yè)的外部經(jīng)濟性和聯(lián)合行為而給企業(yè)帶來的競爭優(yōu)勢產(chǎn)生的外部經(jīng)濟效應,在企業(yè)之間形成穩(wěn)定的分工與合作關(guān)系需要區(qū)域政府引導。

    1.促進企業(yè)間橫向合作。區(qū)域政府可召集區(qū)域內(nèi)企業(yè)舉行定期會議共同探討制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸。集群內(nèi)企業(yè)往往面臨相同或類似問題,問題的解決具有明顯的規(guī)模效應,可由企業(yè)合作解決。區(qū)域政府為企業(yè)創(chuàng)造共同行動機會也是促進企業(yè)間、企業(yè)與政府間逐步建立起信任的過程,通過政府與企業(yè)間的互動才能夠判斷出各個參與者的能力及他們的責任感。

    2.促進企業(yè)集群內(nèi)的縱向聯(lián)系。區(qū)域政府加快跨區(qū)域信息化建設(shè),為企業(yè)間交流提供高效運作的平臺,加快先進生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗在企業(yè)集群內(nèi)的傳播,加速產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新步伐;推動制度規(guī)則的建立與完善,保證交易各方合約的有效執(zhí)行,促進公平交易并確保其持續(xù)發(fā)展;還應確保法律、法規(guī)在區(qū)域內(nèi)得到有力執(zhí)行,通過正式的制度規(guī)則保證長期合作。

    (四)扶持區(qū)域中介機構(gòu)

    政府財政撥款并利用自身資源、信息和組織優(yōu)勢成立“政府主導型”的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu),并幫助其建立信譽,不斷完善服務(wù)功能,拓展接受服務(wù)的成員。這相當于政府以補貼的形式對企業(yè)進行扶持,雖然政府補貼一定程度上造成市場信號的扭曲,但與成長初期的發(fā)展困境相比,這種扭曲的代價很低,地方政府維持服務(wù)機構(gòu)運作的強制性制度變遷可看成是“帕累托改進”的次優(yōu)模式。通過對服務(wù)機構(gòu)的扶持,政府間接扶持了跨區(qū)域企業(yè)的成長。但政府的介入不能是無限期的,隨著中介組織的完善,地方政府角色應及時轉(zhuǎn)變,使中介機構(gòu)獨立推動集群成長。

    (五)促進中央、地方和社會的三方互動

    要促進區(qū)域政府間合作應該從中央、地方與社會三方入手,并通過三方互動達到地方政府合作的良性發(fā)展:從中央層面,強化中央政府的協(xié)調(diào)作用,中央與地方權(quán)力劃分制度化,制定明確的法律、法規(guī),確定區(qū)域政府合作的裁決機構(gòu)等;從地方層面,協(xié)調(diào)好與中央關(guān)系,充分發(fā)揮區(qū)域合作中社會參與的作用;從社會角度,應充分發(fā)揮居民在區(qū)域政府合作中的裁決作用,保障其退出權(quán)的實施,為第三部門的發(fā)展營造空間以彌補區(qū)域公共產(chǎn)品供給的不足。

    參考文獻:

    [1]陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導論[M].社會科學出版社, 2006.

    [2]劉亞平.當代中國地方政府間競爭[M].社會科學文獻出版社,2007.

    [3]張緊跟.當代中國地方政府間橫向關(guān)系研究[M].社會科學出版社,2006.

    [4]王珺.集群成長與區(qū)域發(fā)展[M].經(jīng)濟科學出版社,2004.

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