公共政策公共性視角下公平與效率問題綜述

曾莉娜　丁欣雨

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的合作體系，政府的任何決策都會(huì)涉及相當(dāng)大的群體利益，政府如何調(diào)節(jié)各個(gè)群體的利益成為公共政策的一個(gè)必然的選擇。阿瑟·奧肯認(rèn)為，“公平和效率(的沖突)是最需要加以慎重權(quán)衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，它在很多的社會(huì)政策領(lǐng)域一直困擾我們。”在做大經(jīng)濟(jì)蛋糕和公平進(jìn)行蛋糕分配的問題上二者似乎難以很好地統(tǒng)一，“或是以效率為代價(jià)稍多一點(diǎn)平等，或是以平等為代價(jià)稍多一點(diǎn)效率”，出現(xiàn)了平等與效率的選擇。而作為政府，制定公共政策的關(guān)鍵是平衡各種相互競爭的公共需求，因而涉及到各種競爭性需求的優(yōu)先順序。隨著工作重心的發(fā)展變化，政府通常通過公共政策來調(diào)節(jié)公平和效率的關(guān)系。而公平和效率在不同時(shí)期的表現(xiàn)也是公共政策調(diào)節(jié)的結(jié)果。對于公共政策來講，公共政策的價(jià)值取向是其核心和靈魂，公共政策的基本取向就在于效率和公平的原則，這正是我們正確理解和執(zhí)行公共政策的切入點(diǎn)。因而從公共政策的視角探討公平和效率的關(guān)系，就是要揭示如何通過公共政策實(shí)現(xiàn)公平和效率關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

公平與效率的關(guān)系問題直接涉及到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，因此它成為人們普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，理論界爭論的焦點(diǎn)和公共政策價(jià)值選擇的難點(diǎn)?，F(xiàn)將國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于公平與效率關(guān)系的不同觀點(diǎn)綜述如下。

一、國外關(guān)于公平與效率關(guān)系的主要觀點(diǎn)

西方學(xué)者認(rèn)為，公平與效率作為人類社會(huì)追求的兩大目標(biāo)，構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的兩難選擇，長期以來成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界討論的一個(gè)核心問題。關(guān)于公平與效率之間的選擇，西方學(xué)者的觀點(diǎn)大體可以分為三種：重效率論、重公平論和公平與效率并重論。

1重效率論。持重效率論觀點(diǎn)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代表人物主要有哈耶克(F.A.Hayek)、弗里德曼(M.Friedman)等。哈耶克則著重強(qiáng)調(diào)了效率與形式公平。哈耶克所指的“形式公平”，是指在法律面前的平等和機(jī)會(huì)的平等。哈耶克認(rèn)為：遵循這兩個(gè)平等原則才能保證效率。追求效率的同時(shí)必然會(huì)帶來收入及財(cái)富分配的不平等，但這種不平等是合理的，并且是應(yīng)當(dāng)受到政府行為保護(hù)的。因此，政府的職責(zé)不是“用特殊干預(yù)行動(dòng)來糾正自發(fā)過程所形成的分配狀況”，而在于保護(hù)法律面前的平等以保證效率和自由。弗里德曼認(rèn)為：追求效率所體現(xiàn)的結(jié)果不公平本身就是公平的，而“結(jié)果均等顯然與自由相抵觸”。在保證機(jī)會(huì)均等和權(quán)利均等的前提下，則應(yīng)按照個(gè)人擁有的工具和他所生產(chǎn)的東西進(jìn)行收入分配，該過程由于受到種種不確定因素的影響，則收入分配必將帶有不均等的特征，而這種不均等本身也將促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2重公平論。西方學(xué)者中，主張重公平論的主要代表人物有勒納(A.P.Lerner)、米里斯(J.A.Mirrlees)、羅爾斯(J.Rawles)、新劍橋?qū)W派的代表羅賓遜夫人(J.Robinson)等。羅爾斯認(rèn)為，在考慮到收入轉(zhuǎn)移的成本之后，效率與公平是相互替代的，公平是使“最窮的人的狀況盡可能變好”的分配。羅爾斯堅(jiān)持公平優(yōu)先于效率的觀點(diǎn)，他指出：“公平正義是優(yōu)先于效率的”，效率原則從屬于公平正義原則，如果能提高社會(huì)最貧窮的人的利益，即使?fàn)奚承┬室彩菓?yīng)該的。英國新劍橋?qū)W派則從經(jīng)濟(jì)增長角度出發(fā)，認(rèn)為收入分配格局是決定經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生變量，即公平左右著效率；同時(shí)，在其他條件不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增長率越高，利潤率及其在國民收入中所占的份額就越大，因而工資收入份額就越小，從而使工人的處境相對惡化，并加劇了社會(huì)不公平現(xiàn)象。盡管經(jīng)濟(jì)增長率的提高會(huì)帶來工資總量的增加，但決不意味著消滅貧困，而且經(jīng)濟(jì)增長會(huì)使大多數(shù)人的生活水平低于社會(huì)一般水平。瓊·羅賓遜指出，機(jī)會(huì)不公平和經(jīng)濟(jì)狀況不公平的“絕對貧窮”不僅仍然存在，而且隨著經(jīng)濟(jì)的增長正在日益擴(kuò)大。新劍橋?qū)W派主張政府應(yīng)在再分配領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行干預(yù)，瓊·羅賓遜特別主張實(shí)行沒收性的遺產(chǎn)稅，以便消滅私有財(cái)產(chǎn)的集中，抑制食利階層的收入增長，并把政府由此得到的財(cái)產(chǎn)及其收入專用于公共目標(biāo)。

3公平與效率并重論。持公平與效率并重論觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，公平與效率兩個(gè)政策目標(biāo)同樣重要，二者必須并重，關(guān)鍵在于如何以最小的不平等換取最大的效率，或者以最小的效率損失換取最大的平等。該理論的代表人物有凱恩斯(J.M.Kenynes)、薩繆爾森(P.A.Samuelson)、阿瑟·奧肯(A.M.Okun)。阿瑟·奧肯認(rèn)為，“平等與效率雙方都有價(jià)值，而且其中的一方對另一方?jīng)]有絕對的優(yōu)先權(quán)”。在面對二者之間的權(quán)衡問題時(shí)，奧肯堅(jiān)持調(diào)和公平與效率兩大價(jià)值目標(biāo)的所謂“第三條道路”。奧肯同時(shí)也指出，效率與公平是相互影響、相互促進(jìn)的。凱恩斯認(rèn)為放任自由的市場制度既不能實(shí)現(xiàn)公平，也不能獲得效率。凱恩斯主張實(shí)行一系列國家干預(yù)政策來解決收入與財(cái)富分配不公問題，加強(qiáng)對富人直接稅的征收，并且消滅食利階層。他認(rèn)為通過國家干預(yù)政策不僅可以增進(jìn)社會(huì)財(cái)富和收入分配公平，而且可以避免為解決公平問題帶來的效率損失。薩繆爾森認(rèn)為公平與效率是相互促進(jìn)的。解決公平問題本身就會(huì)帶來效率的提高。

二、國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于公平與效率關(guān)系問題研究綜述

公平和效率關(guān)系的問題是一個(gè)與我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程伴隨始終的重大問題。在我國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，由于我國的現(xiàn)實(shí)國情，我國的公共政策取向在初期比較注重效率，快速發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過三十年多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)得到提高，過度注重效率的負(fù)面影響在社會(huì)生活中已有不同程度的體現(xiàn)，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國學(xué)者結(jié)合我國社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況提出了諸多論爭。

1公平和效率的關(guān)系是矛盾、對立的，還是相輔相成的

王銳生先生認(rèn)為，不公平是效率躍遷所付出的代價(jià)。他認(rèn)為從迄今為止的文明史進(jìn)程來看，效率躍遷和個(gè)體被犧牲幾乎是不可分的。這種不公平事實(shí)上是人類歷史前進(jìn)所付出的代價(jià)。程連升先生認(rèn)為公平和效率能否得到兼顧，或者兼顧到什么程度，取決于市場和政府之間的合作或博弈的程度，公平和效率的天平就這樣在市場和政府的博弈中最終找到了平衡的支點(diǎn)。

但是隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，許多學(xué)者提出了新的理論觀點(diǎn)，他們認(rèn)為公平和效率并不是完全對立的，并不是天平的兩端，相反在很多方面是相輔相成的。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公平和效率之間的矛盾是表面的，是社會(huì)發(fā)展過程的一種反映，以歷史的眼光和整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度來看，社會(huì)公平和效率是相輔相成，是統(tǒng)一的。王順達(dá)先生從效率和公平的具體內(nèi)容看二者的一致性。他認(rèn)為公平和效率并不是抽象的概念，它們的內(nèi)容是具體的，因而他認(rèn)為兩者并不是一種顧此失彼的關(guān)系。張宇先生認(rèn)為在很多情況下公平和效率是相互促進(jìn)的正向關(guān)系。

2公平和效率是誰決定誰的關(guān)系

在這個(gè)問題上學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，論點(diǎn)眾多。代表性觀點(diǎn)主要有：公平優(yōu)先論；效率優(yōu)先論；效率與公平并重論?，F(xiàn)把代表觀點(diǎn)表述如下：

李風(fēng)圣先生認(rèn)為公平是效率的必要條件或者說是前提。他從制度人手來分析公平和效率的關(guān)系，他認(rèn)為“效率優(yōu)先、兼顧公平”顛倒了效率和公平的關(guān)系，兼顧公平既無道理又不可能。厲以寧先生堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，他認(rèn)為效率是公平的基礎(chǔ)，沒有效率就無法實(shí)現(xiàn)公平。

還有學(xué)者一方面堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，另一方面也認(rèn)為有必要對其作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。黃泰巖先生認(rèn)為，“效率優(yōu)先、兼顧公平”是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本戰(zhàn)略，絕不能因?yàn)槎虝r(shí)期內(nèi)收入差距擴(kuò)大而從根本上動(dòng)搖這一戰(zhàn)略，同時(shí)他認(rèn)為在堅(jiān)持效率優(yōu)先的前提下，要對公平和效率的關(guān)系進(jìn)一步組合和深化。通過兩次分配既可以繼續(xù)保持社會(huì)發(fā)展的活力，又可以加大收入再分配調(diào)節(jié)，有利于社會(huì)穩(wěn)步健康發(fā)展。黃范章先生認(rèn)為一方面堅(jiān)持效率優(yōu)先，另一方面強(qiáng)調(diào)增進(jìn)公平。

劉國光、張宇先生等認(rèn)為效率優(yōu)先、兼顧公平的提法需要調(diào)整。他們認(rèn)為必須加大社會(huì)公平的分量，進(jìn)一步重視社會(huì)公平問題。他們認(rèn)為分配原則應(yīng)該轉(zhuǎn)向效率和公平并重，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

三、公共政策公共性視角下對公平和效率關(guān)系的思考

(一)對比

關(guān)于如何解決公平與效率的關(guān)系，羅爾斯認(rèn)為把優(yōu)先權(quán)交給平等。米爾頓·弗雷德曼認(rèn)為把優(yōu)先權(quán)交給效率。而阿瑟·奧肯為了平衡公平和效率的關(guān)系做了一個(gè)妥協(xié)。還有些學(xué)者認(rèn)為政府管公平、市場管效率。這種觀點(diǎn)同樣沒有理清公平和效率的相互關(guān)系。

改革開放之初，我國的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政策制定和實(shí)施都是圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重心，以期通過非均衡、超常規(guī)、高速度的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)。所以效率成為了公共政策改革的目標(biāo)，而社會(huì)公平以及政策回應(yīng)性問題卻被不同程度地忽略了。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的非均衡性問題日益突出，國家也愈來愈重視處理二者之間的關(guān)系。比如在教育、衛(wèi)生、科技、文化以及體育事業(yè)方面，國家支出明顯增長，2003年為855億元，2004年為987億元，而2005年已達(dá)1168億元。這說明國家在處理效率和公平關(guān)系中天平開始轉(zhuǎn)移。在2006年十屆人大四次會(huì)議上的政府工作報(bào)告溫家寶談到2006年工作的四個(gè)原則時(shí)，第三個(gè)原則就是“統(tǒng)籌兼顧、關(guān)注民生。堅(jiān)持以人為本，搞好‘五個(gè)統(tǒng)籌，更加注重城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重社會(huì)事業(yè)建設(shè)，更加注重社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定，讓全社會(huì)共享改革發(fā)展成果”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾在對南亞和東南亞政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了長達(dá)10年的研究后發(fā)現(xiàn)，亞洲各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發(fā)展的參與，進(jìn)而妨礙了健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并由此得出結(jié)論：“不平等及其加劇的趨勢成為對發(fā)展的限制與障礙的復(fù)合體?！闭绨⑸W肯所說“不可能一勞永逸地解決這個(gè)難題”。因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)機(jī)制上，平等和效率之間的沖突是無法避免的。最終阿瑟·奧肯也只能“在平等中注入一些合理，在效率中注入一些人道”。

(二)反思

公共政策不僅應(yīng)該關(guān)涉政策的具體目標(biāo)，還要有更宏大的目標(biāo)。公共政策是為“公共”而制定的政策，是以“公共性”為其邏輯基礎(chǔ)，以公共利益為其終極目標(biāo)。公共政策的“公共性”包含著公正性、公平性和公開性三個(gè)向度：(1)公共性是指公共政策的合理性和合法性。從合理性而言，公共政策不僅要滿足技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法律理性的需求，同時(shí)還要滿足社會(huì)理性的要求。也就是說不僅要注重效率，還要注重公平。從合法性而言，公共政策應(yīng)該為所有公民所認(rèn)可，公民同意是政策合法性的源泉。而公民的認(rèn)可就要處理好公平和效率的和諧統(tǒng)一。(2)公平性是指公共政策應(yīng)該平等的滿足所有公民的政策要求。平等性的根本要求是“滿足大多數(shù)，保護(hù)少數(shù)”，從這個(gè)意義上說，公平性也不是不要效率，而是要做到效率和公平的有機(jī)統(tǒng)一，因?yàn)榇龠M(jìn)效率的提高本身就是公平。(3)公開性是指公共政策制定和實(shí)施過程中必須堅(jiān)持公開和透明的原則。公共政策與公民生活有著重大的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在這個(gè)過程中，公共政策的價(jià)值取向與絕大多數(shù)人的利益要求不斷接近，而公開性就是確保公民利益實(shí)現(xiàn)的有效渠道。公平和效率只有保持動(dòng)態(tài)平衡兩者才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

總之實(shí)現(xiàn)公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的工程，需要建立完善的公共政策體系。在這個(gè)體系中，各項(xiàng)公共政策密切配合、相互協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮公共政策體系的整體效應(yīng)。從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)性效率的提高，最終帶來國家的發(fā)展和穩(wěn)定。