美國２００７年農(nóng)業(yè)法案對發(fā)展中國家的啟示（中）

翻譯/王曉宇 校譯/劉鍵男

得到補貼最多的作物也是美國農(nóng)業(yè)出口中最重要的農(nóng)作物。小麥、棉花和大米的出口率超過了一半，而美國的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界總出口額的40%。

對發(fā)展中國家的影響

美國農(nóng)業(yè)計劃大大影響了發(fā)展中國家發(fā)展他們自己的農(nóng)業(yè)和參與國際競爭的能力。美國目前實施的農(nóng)業(yè)補貼削弱了發(fā)展中國家某些產(chǎn)品的比較優(yōu)勢，并擾亂了他們的國內(nèi)市場。

商品計劃中的作物

對于產(chǎn)量占相關(guān)市場很大份額的某些美國農(nóng)作物而言，商品計劃促進美國國內(nèi)生產(chǎn)、打壓世界市場價格的現(xiàn)象尤為明顯。該補貼通過三種方式來鼓勵生產(chǎn)。第一，支付與特定作物相關(guān)的補貼，通過保證、平穩(wěn)收入鼓勵農(nóng)民多種植此種作物。第二，支付以產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補貼，促使農(nóng)民提高產(chǎn)量，而無須考慮市場行情。第三，反周期補貼和直接支付，使農(nóng)民愿意保持和擴大這些作物的種植面積，并期待新農(nóng)業(yè)法案能像2002年法案那樣更新種植面積。

得到補貼最多的作物也是美國農(nóng)業(yè)出口中最重要的農(nóng)作物。小麥、棉花和大米的出口率超過了一半，而美國的玉米、大豆和棉花的出口占到了世界總出口額的40%。事實上，美國自20世紀60年代就出現(xiàn)了出口增長，當時是作為減少政府儲存的一種手段，而這是由于補貼引起了過量生產(chǎn)。美國出口的玉米、大豆、小麥、棉花和大米構(gòu)成了這些農(nóng)產(chǎn)品的世界貿(mào)易的重要部分。

因此，我們對商品計劃打壓玉米、大豆、小麥、大米和棉花的世界價格不應感到過分意外。經(jīng)濟分析表明，美國補貼壓制了世界玉米價格的0-9%、世界小麥價格的6-8%、世界大米價格的4-6% (Sumner, 2005)。而對于棉花，價格抑制的效果被估量在0-5%之間(Sumner, 2003 and Sumner, 2006)。

在2002年巴西向WTO起訴美國棉花補貼一案中，美國商品計劃對世界價格產(chǎn)生的消極影響是主要爭議點。該案強調(diào)，美國對其棉花生產(chǎn)的補貼對其他國家棉花產(chǎn)量和價格造成影響，尤其對發(fā)展中國家影響巨大。WTO認為，美國補貼的數(shù)量之大和美國在世界市場的地位之重意味著美國棉花補貼抑制了棉花的世界價格。2005年，WTO要求美國修改其棉花計劃。

不僅巴西主張美國的農(nóng)業(yè)計劃損害了他們自己的利益，四個西非產(chǎn)棉國（貝寧、馬里、布基納法索和乍得）也單獨提出了要求美國和歐盟減少棉花補貼的訴求。對于這些國家大量的種植者們而言，棉花是他們唯一的收入來源。在他們面臨其他限制，如低水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和匱乏的農(nóng)業(yè)投入的時候，美國補貼對世界棉花價格的影響也使這些農(nóng)民受到了損失。奧斯頓、塞納和布魯克（Alston, Sumner and Brunke）在2007年研究了廢除美國補貼對一個典型的西非農(nóng)業(yè)家庭產(chǎn)生的實際影響。研究顯示，如果棉價能夠更高，即便每年100美元，也足夠一個兒童一年的撫養(yǎng)費，或家中幾個孩子的學費和醫(yī)藥費。因此，在那些幾個美元就能影響生活的地方，美國的農(nóng)業(yè)補貼影響最為嚴重。

除少數(shù)例外情況，發(fā)展中國家無法與美國農(nóng)業(yè)補貼競爭。他們沒有像美國農(nóng)業(yè)補貼那樣的資金來源以刺激國內(nèi)產(chǎn)量，也不具備在WTO成功挑戰(zhàn)美國的能力。于是，美國的商品計劃無疑產(chǎn)生了雙重破壞效果——首先，通過補貼，使美國農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)更大的市場份額，其次，通過抑制世界市場價格，美國的商品計劃削弱了發(fā)展中國家的農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢。

上文已提到，美國的糖業(yè)政策大多數(shù)是通過配額和關(guān)稅實施的。這些政策保護了美國生產(chǎn)者免于世界市場的競爭，刺激了國內(nèi)生產(chǎn)，盡管給美國每年造成近9億美元的凈經(jīng)濟損失(Beghin, 2003)。雖然美國不是糖類出口大國，但美國的市場準入限制將世界價格壓制了13%還多(Beghin, 2003)。除價格壓制之外，美國的這些邊境措施嚴重損害了發(fā)展中國家的利益，因為糖類產(chǎn)品是許多發(fā)展中國家占比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。

乳制品計劃和糖類產(chǎn)品一樣，主要靠直接的進口貿(mào)易壁壘，保護美國的產(chǎn)業(yè)不受國際競爭。這種保護抑制了世界乳制品價格，尤其是高脂肪產(chǎn)品。另外，這些補貼容易刺激乳制品的出口，但由于美國在出口市場的地位相對較低，對于其他國家的影響較小。

特殊作物

商品計劃中的種植限制傾向于限制特殊作物的產(chǎn)量。當美國在此方面的出口占據(jù)重要地位時，這就提高了特殊作物的美國價格和國際價格。其他國家的此類作物的種植者也間接獲益。盡管市場準入計劃促進了出口，但相對于出口產(chǎn)品的巨大數(shù)量而言，該計劃的花費偏低。很難找到證據(jù)表明，促進計劃實際有效地刺激了出口。整體而言，美國對特殊作物的政策幾乎對發(fā)展中國家的國際市場機會沒有影響。

盡管特殊作物的市場準入不是農(nóng)業(yè)法案中的爭議點，發(fā)展中國家已日益關(guān)注美國的進口政策。衛(wèi)生和動植物檢疫（SPS）法規(guī)對進口造成了合法限制，該類法規(guī)的濫用則會成為非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。出口國擔心，美國用超過合理的科學的水平來強化其害蟲和疾病檢驗要求。由于發(fā)展中國家有限的資源和較小的市場份額，他們很難達到這樣的標準。這些發(fā)展中國家也很難游說美國來改變這些立法及其實施，很難通過外交手段甚至WTO訴訟來達到這個目的。

食品援助

美國是世界上國際食品援助的主要提供者，通常占所有援助食品的50%以上。在2006年財政年度，美國援助食品超過300萬噸，相當于22億美元。依據(jù)法律，所有的援助食品都以實物形式提供，即用美國的農(nóng)產(chǎn)品。2002年的農(nóng)業(yè)法案確立了最低捐助水平為250萬噸。與其他提供現(xiàn)金援助的國家相比，美國顯得與眾不同。美國不以現(xiàn)金方式提供食品援助的一個主要原因是，美國對農(nóng)業(yè)的政治支持基于農(nóng)產(chǎn)品在這些項目中的使用情況。在美國國內(nèi)，國際糧食援助項目一直受益于兩黨的政治支持。這很大程度上是因為農(nóng)業(yè)集團（包括商品和加工）的支持，航運集團的利益（75%的糧食援助由美國船只來運送），以及那些接受并發(fā)放糧援的私營民辦組織。很多私營民辦組織的大部分收入來自于糧援的變現(xiàn)，即給這些組織糧食，讓他們在他們工作的國家中銷售。銷售收入就用來為這些國家的發(fā)展項目提供資金。

對于美國以實物的方式提供食品援助，有人認為這是美國過剩農(nóng)產(chǎn)品的傾銷工具。認為這會使受援國喪失種植動力，讓他們產(chǎn)生依賴性，會形成替代，從而損害受援國的國內(nèi)市場。從食品援助一開始，就有批評認為其會造成當?shù)剞r(nóng)業(yè)喪失發(fā)展動力。早期證據(jù)表明，實物食品援助在短期具有喪失動力的效果，而長期效果不明確。最近的研究發(fā)現(xiàn)，喪失動力的效果非常小而且僅僅是暫時的。接受食品援助的政府可能產(chǎn)生依賴性也成為一個爭議點，然而，食品援助的不可預期性減少了這種可能。

替代性是指援助的食品可能取代本地的、地區(qū)的或者世界范圍的商品市場。這是一個尤其與貨幣化相關(guān)的問題。值得關(guān)注的是，美國援助食品的銷售將取代當?shù)剞r(nóng)民的產(chǎn)品銷售，從而拉低當?shù)厥袌鰞r格，繼而把美國過剩農(nóng)產(chǎn)品推向低收入國家。

能源

在過去的幾年中，由于對能源消耗、國家安全和環(huán)境問題的日益關(guān)注，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中獲得可再生能源的需求一路飆升。在美國，玉米是乙醇的主要來源，而大豆常常用于生物柴油的加工。

大多數(shù)生物能源的鼓勵計劃由農(nóng)業(yè)法案之外的其他法律確立。在《2005年能源政策法案》中，美國發(fā)布了在交通業(yè)中使用生物能源的聯(lián)邦政令。該法案同樣要求對于每加侖與石油柴油混合的生物柴油給予1美元的課稅扣除。對于乙醇，已經(jīng)確定給予每加侖51美分的課稅扣除。為保護國內(nèi)市場，美國通過對進口乙醇燃料征收每加侖54美分關(guān)稅的貿(mào)易政策來抵消課稅扣除。

這樣的生物能源支持對農(nóng)產(chǎn)品市場具有重大的影響。聯(lián)邦政令的實行，對乙醇的高額進口關(guān)稅，稅收激勵，以及高漲的油價都引起了生物燃料產(chǎn)量飆升。乙醇尤其如此，因為它能很容易被應用到美國以汽油為燃料的運輸業(yè)中。在2002年，美國生產(chǎn)了21億加侖乙醇，2006年，產(chǎn)量翻番到48.6億加侖。隨著越來越多的生物燃料加工作物的出現(xiàn)，估計到2008至2009年間，美國乙醇的生產(chǎn)量將達到114億加侖。

乙醇工業(yè)的發(fā)展造就了市場對作為生物燃料原料的玉米的旺盛需求。玉米的部分優(yōu)勢是，它能容易地把淀粉轉(zhuǎn)化為燃料，并且美國的中西部具有適宜玉米生長的環(huán)境。

盡管近年來的玉米供應增長（2006到2007年間，產(chǎn)量近110億蒲式耳），但對乙醇加工植物的史無前例的投資造成了市場稀缺。飼料使用者、乙醇加工者以及出口商之間的競爭帶動了玉米的價格，在2005年年底，玉米的價格為每蒲式耳2美元，而在2007年4月，價格上漲到每蒲式耳3.5美元(USDA, 2007)。而且，對乙醇的工業(yè)需求將使這個價格水平保持到下個農(nóng)業(yè)法案的有效期(USDA NASS, 2007)。

2007年春季，因為玉米價格的上漲，許多農(nóng)民放棄其他作物而種植玉米。這造成了供應的缺乏，引起了幾乎所有計劃作物的價格上揚。如下圖所示，因為農(nóng)民開始喜歡種植玉米，種植大豆的面積減少，大豆的價格從2006年的每蒲式耳5.9美元漲到2007年的每蒲式耳7美元(USDA, 2007)。而且，大豆未來10年的預期價格是每蒲式耳6.75美元或者更高。小麥和大麥作為玉米飼料的替代品，價格也隨著需求的增加而上漲。USDA預期，到2016年，期間大部分時候的主要作物價格都會高于2006年的價格(USDA, 2007)。

美國商品計劃將生物能源作為新的焦點，可能給發(fā)展中國家?guī)矸e極和消極影響。一方面，這些農(nóng)產(chǎn)品的價格提高將使與國際價格有關(guān)的所有種植者們受益。而且，在新的纖維技術(shù)出現(xiàn)的幾年內(nèi)，美國對生物燃料原料的需求將會超過供應。刨除已經(jīng)種植等待收獲的可耕地，美國幾乎沒有其他的可耕地了，除非根據(jù)環(huán)境計劃中的“保留計劃”等減少現(xiàn)有耕地。因此，為了滿足其生物能源的需求，美國已經(jīng)把原本用于出口的玉米轉(zhuǎn)為加工原料。隨著美國出口量的減少，發(fā)展中國家有機會增長產(chǎn)量來填補這個空缺。這種情況下，產(chǎn)量大到能出口的發(fā)展中國家——如阿根廷、南非和巴西——將能夠從世界市場農(nóng)產(chǎn)品緊缺中獲益。其他國家也可能從生產(chǎn)轉(zhuǎn)變中得到好處。

另一方面，許多發(fā)展中國家是食品的凈進口者，發(fā)展中國家的貧困人口在食品上的花費通常占到50%。由生物燃料需求增長引起的較高食品價格將會使他們的可支配收入減少，可能威脅食品安全。當然，對于那些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧困家庭而言，最終的結(jié)果也許是從他們賣出去的高價農(nóng)產(chǎn)品中獲得的好處超過了他們購買高價格食品的花費。然而，有人關(guān)注到，大規(guī)模的生物燃料生產(chǎn)會引起更大范圍內(nèi)的與能源市場相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品價格波動。

(譯校者單位：商務部世貿(mào)司)