私立高等教育財政資助政策的國際比較研究

莊懷平　薄　云

［摘 要］ 國際經(jīng)驗(yàn)已充分證明，私立高等教育的發(fā)展態(tài)勢與政府資助多寡高度正相關(guān)。以 私 立高等教育比較發(fā)達(dá)的韓國、馬來西亞和菲律賓為例，三國政府均以法律的形式確立了私立 高 等教育財政資助政策，以扶植、規(guī)范私立高等教育的發(fā)展，而且政府資助已逐漸成為保障私 立 高等教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)教育公平的有力工具。反觀我國，盡管近些年來民辦院校已成為我國高 等教育大眾化的重要推動力量，但經(jīng)費(fèi)籌措問題仍舊是民辦院校面臨的重大困境之一。因 此，為充分發(fā)揮民辦高等教育的主體作用，我國政府應(yīng)加大對民辦高等教育的資助力度，建 立基于質(zhì)量評估結(jié)果的政府資助體系，提高資助效率。

［關(guān)鍵詞］私立高等教育；資助政策；韓國；馬來西亞；菲律 賓

［中圖分類號］G649［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ

［文章編號］1672-0717（２００８）03-0100-06

目前，經(jīng)費(fèi)短缺問題已經(jīng)成為一個世界性的高等教育難題，其嚴(yán)重程度又與一個國家的高等 教育政策偏向、教育機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)地位，以及機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)費(fèi)籌措能力高度相關(guān)。我國民 辦高等教育，作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，由于教育政策法規(guī)的缺失或 實(shí)施過程中的偏差，至今其尚未建立起完善的、多渠道的經(jīng)費(fèi)籌措體制。這不僅影響我國 民辦高等教育進(jìn)一步發(fā)展，還會影響到我國教育體制的改革和整個教育事業(yè)的發(fā)展。鑒于 此，本文將在對韓、馬、菲三國的私立高等教育經(jīng)費(fèi)政策進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，從我國民 辦高等教育的經(jīng)費(fèi)來源現(xiàn)狀入手，結(jié)合我國的民辦高等教育政策，對我國政府應(yīng)實(shí)施的民辦 高等教育資助政策提出自己的見解與思考。

一、韓、馬、菲三國政府的私立高等教育資助政策

世界各國私立教育的產(chǎn)生與發(fā)展均有其自身的邏輯，它根源于社會的需求，可以極大地 緩解高等教育供需矛盾，是高等教育系統(tǒng)的重要組成部分。隨著私立高等教育的重要性、公 益性的凸顯，“誰受益誰負(fù)擔(dān) ”原則在私立高等教育領(lǐng)域的適用性得到了世界多數(shù)國家的普遍認(rèn)可，政府為私立高等教 育的發(fā)展提供財政資助也成為一種必需。

出于公共政策倫理價值取向的考慮，再加上國外私立大學(xué)的收費(fèi)一般比公立大學(xué)要高，政府 都會在不同程度上資助私立院校。一般來講，政府對私立高等教育的資助可劃分為直接補(bǔ)助 和間接補(bǔ)助兩種類型，其中直接補(bǔ)助又分為對學(xué)生的財政支持、對機(jī)構(gòu)的一般性補(bǔ)助和特殊 項(xiàng)目資助等三種類型（詳見表1）。限于篇幅，本文將分別從受資助對象，具體包括學(xué) 校、學(xué)生以及教師三個維度，來詳細(xì)介紹韓國、馬來西亞、菲律賓三國政府對私立高等教育 的財政資助政策。

1．面向?qū)W校的資助計劃

1989年以前，韓國政府沒有對私立大學(xué)提供直接的財政資助。1990年，韓國政府首次承諾 對私立大學(xué)提供財政資助，提出對私立高校的資助額在接下來的5年之內(nèi)要逐步提高 到大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的10%^[1]。2002年，政府投入占私立院校經(jīng)費(fèi)收入的比例已從1985 年的1％提高到3％^[2］［3]。同時，韓國也對私立高等教育實(shí)行一般性補(bǔ)助，如政 府頒布法律，規(guī)定私立學(xué)?？梢垣@得政府的財政補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)經(jīng)營費(fèi)和人事費(fèi)的不足，擴(kuò)充 或更新設(shè)備等。而在馬來西亞，1995年之前，政府并未對私立教育提供直接資助，1995年后 ，教育部被授權(quán)向非教育部或州政府舉辦的伊斯蘭教育機(jī)構(gòu)提供由聯(lián)邦劃撥的財政資助。同 時，為提高私立院校的辦學(xué)質(zhì)量，馬來西亞政府根據(jù)《國家認(rèn)證委員會（LAN）法》設(shè)立了 “國家認(rèn)證委員會”(簡稱LAN)，由其負(fù)責(zé)私立院校專業(yè)、證書、文憑、學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量 管理（包括質(zhì)量監(jiān)控和認(rèn)證）。為推進(jìn)質(zhì)量評估認(rèn)證工作的開展，政府每年劃撥1 450 萬林吉 特的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以部分補(bǔ)貼私立學(xué)校所花費(fèi)的評估費(fèi)用。此外還提供其他間接資助，如對基 金募集活動中的捐贈實(shí)行減免稅收，直接用于教學(xué)的進(jìn)口器械和設(shè)備也可申請免稅等。菲律 賓面向?qū)W校的國家資助計劃主要有對卓越中心（COE) 與發(fā)展中心（COD）的資助計劃和高等 教育機(jī)構(gòu)管理發(fā)展計劃（Higher Education Institution Management Development Projec t）。其中前者是由高等教育委員會（CHED）運(yùn)用高等教育發(fā)展基金，對在教學(xué)、科研和社 會服務(wù)等方面表現(xiàn)出最高水準(zhǔn)的私立院校的COE和COD給予項(xiàng)目財政資助。此外，為鼓勵私立 院校積極開展質(zhì)量認(rèn)證與評估，提高大學(xué)教育質(zhì)量，國家還向達(dá)到不同認(rèn)證等級、標(biāo)準(zhǔn)的私 立院校提供額度不等的資助。如達(dá)到等級II的私立院校就可以獲得對獎學(xué)金、圖書館資料、 實(shí)驗(yàn)室設(shè)備以及其它發(fā)展活動的基金資助的優(yōu)先權(quán)，申請教師發(fā)展的政府資助，等等。

2．面向?qū)W生的資助計劃

為實(shí)現(xiàn)社會公平，政府通常都會在不同程度上采取各種方式資助私立院校，如采取 抑制學(xué)費(fèi)上漲幅度，同時輔 以貸款計劃或獎（助）學(xué)金、提高資助額度等（見表2），來緩解私立院校學(xué)生家庭的經(jīng) 濟(jì)負(fù)擔(dān)，以之作為對私立院校高收費(fèi)的另一種形式的補(bǔ)償。以韓國為例，20世紀(jì)90 年代以來，私立大學(xué)學(xué)生獎學(xué)金受資助額度幾乎一直占絕對優(yōu)勢。尤其是1995年以來，政府 對私立大學(xué)學(xué)生的獎學(xué)金資助額度占全部資助的比例幾乎是國、公立院校所占比例之和的1. 5倍（見表3）。即便在亞洲金融危機(jī)期間，盡管政府的教育財政支出比例有所下降，由危機(jī) 之前的高達(dá)24%下降到1999年的20%，但政府通過改變資助方式，如向?qū)W生提供低于市場利息 的貸款，或利用政府的財政資助，由國民（Kookmin）銀行和地方銀行對家庭經(jīng)濟(jì)條件困難 的學(xué)生實(shí)施全額學(xué)費(fèi)貸款等方式給予私立院校的學(xué)生以特別關(guān)照^[4]；馬來西亞政 府則于19 98年設(shè)立了國家高等教育基金會，向就讀于獲得LAN認(rèn)證的私立院校的學(xué)生提供1億林吉特的 貸款，1999年的64 125名申請者就有80%獲得批準(zhǔn)并拿到貸款。^[5]此外，政府還與 金融機(jī)構(gòu) 合作向?qū)W生提供獎學(xué)金或貸款。菲律賓政府早在《1982年教育法》中就明確規(guī)定：“政府通 過贈與或提供獎學(xué)金，或政府金融機(jī)構(gòu)提供貸款等形式向符合規(guī)定要求和標(biāo)準(zhǔn)、有益于國家 發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的私立學(xué)校項(xiàng)目提供資助。”法律形式的確立，確保了資助的穩(wěn)定性、長期性 。目前實(shí)施的學(xué)生資助計劃包括：（1）根據(jù)“共和國4090號法案”（以“國家獎學(xué)金法”著稱）設(shè)立的國家獎學(xué)金項(xiàng)目 (SSP)；（2）根據(jù)“共和國6728號法案”設(shè)立的專門面向私 立教育學(xué)生的財政補(bǔ)助計劃；（3）“現(xiàn)在學(xué)，以后還”等貸款計劃。與此同時，近些年 來 ，尤其是1994年高等教育委員會（CHED）成立后，CHED開始以發(fā)布備忘錄的形式，限制私立 院校的學(xué)費(fèi)上漲標(biāo)準(zhǔn)，不遵守規(guī)定的私立大學(xué)將面臨許可證被吊消、地位降級或其它處罰等 ^[6]，這在一定程度上保障了私立院校學(xué)生的利益。

3．面向教師的資助計劃

菲律賓政府對私立院校教師的資助主要是通過“私立高等教育學(xué)生與教師資助（GovernmentAssistance to Students and Teachers in Private Education，GASTPE）”的教育服務(wù) 合同來實(shí)現(xiàn)。近些年來，為改善菲律賓高等教育的質(zhì)量，政府還決定實(shí)施“教師發(fā)展計劃” 來提升教師的整體素質(zhì)。為此，該資助計劃從英語、自然科學(xué)、社會科學(xué)、數(shù)學(xué)、工程學(xué)和 信息科技等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域選拔教師，資助他們學(xué)習(xí)，資助規(guī)模宏大、資金豐厚（詳見表4） 。此外，CHED根據(jù)“共和國6728號法案”的修訂稿“共和國854 5號法案”設(shè)立的學(xué)院教師發(fā)展基金（College Faculty Development Fund ，CFDF)，也向 私立學(xué)院和大學(xué)教師的研究生項(xiàng)目提供獎學(xué)金，以提高私立高等教育的教學(xué)質(zhì)量。

二、國際經(jīng)驗(yàn)對我國民辦高等教育走出經(jīng)費(fèi)籌措困境的啟示

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》） 明文規(guī)定：“民辦教育事業(yè) 屬于公益性事業(yè)”，“公益性”決定了政府(包括中央政府和地方政府)應(yīng)該為民辦高等教育 提供一定的財政支持。本法同時還規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和 社會發(fā)展規(guī)劃”，表明了政府資助私立高等教育的必要性和迫切性。但與之矛盾的是，該法又從民辦教育機(jī)構(gòu)的舉辦者和經(jīng)費(fèi)來源兩個方面規(guī)定了民辦教育的特 殊性，似乎排除了民辦教育接受國家財政性經(jīng)費(fèi)資助的可能性。

在實(shí)際操作過程中，由于各個省 份和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，政府觀念意識或保守或開放，也使得各地的私立高等教育經(jīng) 費(fèi)政策不盡相同。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，如上海、廣東、北京等根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和 社會發(fā)展需要，不斷加大對民辦教育的資助力度，如上海市政府將在今后幾年中每年撥款4000萬元作為政府專項(xiàng)資金支持民辦教育發(fā)展；廣東省則從2005年開始，5年內(nèi) 撥款1.5億元用作民辦 教育發(fā)展專項(xiàng)資金；北京也在2004年首次用財政專款獎勵民辦學(xué)校，今后將繼續(xù)采取不同方 式對優(yōu)秀民辦學(xué)校進(jìn)行獎勵^[7]。此外，四川、浙江等省也制定了相關(guān)政策。 而中西部或者邊遠(yuǎn)地區(qū)在對民辦 教育的政策扶持方面通常積極性不是很高。整體來看，地方政府對民辦教育的財政資 助存在以下幾個特點(diǎn)：（1）政府的民辦教育資助政策具有很強(qiáng)的地域色彩，仍屬于地方 性 行為，經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)地區(qū)通常資助力度更大；（2）民辦高等教育發(fā)展歷史較長、發(fā)展 也 相對較成熟的地區(qū)更易獲得政府的資助；（3）地方政府對民辦教育資助政策的出臺過程比 較漫長，民辦高等教育的發(fā)展更是經(jīng)過了從被限制到規(guī)范、扶植的“脫胎之痛”。

在我國，中央政府至今也未成立專門的民辦教育評估機(jī)構(gòu)或者設(shè)立專項(xiàng)資助基金，對 民辦 教育給予與《促進(jìn)法》規(guī)定相適應(yīng)的特別關(guān)照。因此，近幾年來民辦學(xué)校數(shù)量上的擴(kuò)張和規(guī) 模的擴(kuò)大，并不能掩蓋其經(jīng)費(fèi)籌措方面的困境。西安外事學(xué)院院長黃藤曾作出這樣的論斷： 全國80%的高校對學(xué)生學(xué)費(fèi)的依賴程度高達(dá)80%，這就是所謂的“兩個80%現(xiàn)象”。這一論斷 與相關(guān)的調(diào)查結(jié)果也是不謀而合的。中央教科所近期對國內(nèi)38所民辦高校做的一項(xiàng)調(diào)查顯示 ，學(xué)費(fèi)收入占學(xué)校總收入100%的民辦高校有14所、占90%的有9所、占80%的有8所、占70%的 有4所、占60%的有1所、占50%的有1所、占40%以下的有1所。學(xué)費(fèi)收入占學(xué)?？偸杖?0%以上 的共有31所，占被調(diào)查學(xué)校總數(shù)的82%^[8]，恰好印證了上述論斷。目前，在民辦院 校的學(xué)費(fèi) 水平已接近“天花板”，學(xué)費(fèi)這一經(jīng)費(fèi)來源渠道不暢時，政府應(yīng)該承擔(dān)起自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任， 以體現(xiàn)教育的公益性。在這一點(diǎn)上，國際私立高等教育經(jīng)費(fèi)資助政策可為我們提供有益的參 考。

國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已充分證明了私立教育發(fā)展態(tài)勢與政府資助多寡之間呈高度正 相關(guān)關(guān)系。對于我國的民辦高等教育來說，它在減輕國家財政負(fù)擔(dān)，拓寬高等教育資金來源 渠道，引入市場競爭機(jī)制，提高社會辦學(xué)效益和效率的同時，面向社會辦學(xué)，部分滿足了人 民群眾對高等教育的多樣化需求，無疑是我國高等教育大眾化的重要推動力量。尤其是近年 來民辦院校與公辦院校逐漸形成的對峙之勢，民辦高等教育的地位更加凸顯。因此，我國高 等教育的發(fā)展仍應(yīng)繼續(xù)、切實(shí)堅(jiān)持鄧小平提出的“兩條腿走路”，重視、支持民辦高等教育 的發(fā)展。在具體的資助策略上，韓、馬、菲三國政府的財政資助政策為我們提供了很好的思 路。

1．以法律的形式確立私立（民辦）高等教育財政資助政策

盡管韓、馬、菲三個國家都實(shí)行 “誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的教育成本分擔(dān)原則，學(xué)生學(xué)費(fèi)成為私立院校的主要經(jīng)費(fèi)來源，但在法 律的規(guī)定與約束下，政府仍繼續(xù)對私立高等教育提供財政資助，并把其作為不可推卸的 責(zé)任，以便在扶植、規(guī)范私立高等教育發(fā)展的同時，對其進(jìn)行適度控制。而在我國，盡管《 促進(jìn)法》及其實(shí)施條例、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《2003～2007年教育振興行動計劃》都強(qiáng)調(diào) 要“大力支持和促進(jìn)民辦教育持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展"，但這些規(guī)定并非都是硬性規(guī) 定， 政府對民辦高等教育的資助還只是在“必要的”情況下的一種救急行為，而不是持續(xù)、穩(wěn)定 的一種資助行為，如此一來，具體資助中的落實(shí)情況便不可避免地有所偏差。

2．抑制學(xué)費(fèi)上漲幅度，建立完善的學(xué)生資助計劃，實(shí)現(xiàn)教育公平

為體現(xiàn)教育公平，保障來 自社會各階層，尤其是中下階層及弱勢群體的受教育者的權(quán)益是教育政策最基本的倫理價值 取向，因此，政府對私立院校學(xué)生的財政資助力度最能反映出私立高等教育政策的價值取向 。韓、馬、菲三國政府或是嚴(yán)格限制私立院校的學(xué)費(fèi)上漲標(biāo)準(zhǔn)，如菲律賓，或是提高資助額 度，作為私立院校高收費(fèi)政策的一種補(bǔ)償。目前，三個國家均已面向?qū)W生建立了相對完善的 財政資助體系。而在我國，雖然《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定建立民辦教育發(fā)展基金或 專項(xiàng)資金，但在有關(guān)特困生補(bǔ)助、車船票優(yōu)惠、定向獎學(xué)金等方面，民辦院校的學(xué)生并未享 有與公辦學(xué)校學(xué)生同等的政策，至今還尚未真正形成公平的民辦學(xué)校學(xué)生資助機(jī)制。對此， 我國有學(xué)者提出：“目前最重要的和行之有效的措施應(yīng)該是對民辦學(xué)校提供以學(xué)生人數(shù)為依 據(jù)的普遍的公共財政資助，這既是世界各國的普遍做法，也是學(xué)生受教育權(quán)利平等的必要保 障，至于資助的額度可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣斄蜕鐣幕睦淼默F(xiàn)實(shí)約束加以確定”^{[9 ]}，即，只有建立完善的學(xué)生資助計劃，才能更有效地解決教育公平問題。

3． 建立基于質(zhì)量評估結(jié)果的政府資助體系

為提高私立高等教育的質(zhì)量，馬來西亞政府劃 撥專項(xiàng)財政預(yù)算，推動私立院校的質(zhì)量評估認(rèn)證工作的開展；菲律賓政府也對私立院校的卓 越中心（COE)、發(fā)展中心（COD）實(shí)行資助計劃，為達(dá)到不同認(rèn)證等級的私立院校提供額度 不等的資助或其他諸多優(yōu)惠，以提高教育質(zhì)量。這些舉措都在一定程度上改善了私 立院校的辦學(xué)質(zhì)量。

而在我國，盡管民辦高等教育已成為我國高等教育事業(yè)的半壁江山，但與公辦高校相比，受 政府態(tài)度、社會的不信任、民辦高校自身辦學(xué)信譽(yù)度不高等諸多因素的影響，民辦高等教育 發(fā)展仍處于劣勢。鑒于政府態(tài)度和辦學(xué)質(zhì)量是民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的主要影響因素，即 ，政府資助可以促進(jìn)民辦高等教育質(zhì)量的改善與提高，提高 社會對其的信任度，進(jìn)而使其發(fā)展納入國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。因此，為了充分發(fā)揮民辦高等教 育的主 體作用，我國政府應(yīng)加大對民辦高等教育的資助力度。同時，出于資助效率與資助效果的考 慮，在具體資助策略上，政府應(yīng)建立基于質(zhì)量評估結(jié)果的政府資助體系。

三、 結(jié) 語

綜觀世界各國，由于民族國家的興起，政府不斷介入高等教育，但無論采取何種辦學(xué)模式， 高等教育運(yùn)行過程中始終都不會缺少政府（中央、聯(lián)邦政府或地方政府）的身影，私立高等 教育的發(fā)展也不例外。目前，國外私立高等教育在其發(fā)展過程中，投資體制和管理體制正 日 漸分離，中介組織的興起并參與教育管理就是一個例證。這種分離遵循的是“誰投資，誰管 理”的原則，具體來講，這一原則也昭示著不投資就應(yīng)該退出管理領(lǐng)域，從而給予投資者（ 出資人）更大的辦學(xué)自主權(quán)。國際私立高等教育的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也在不斷證明著這一分離原則， 為控制、規(guī)范私立高等教育的發(fā)展，韓、馬、菲三國政府均以法律的形式確立私立高等教育 財政資助政策，實(shí)踐也充分證明，政府資助已逐漸成為保障私立高等教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)教育公 平與社會公平的有力工具。

但對于我國的民辦高等教育發(fā)展來說，投資體制與管理體制的分離則出現(xiàn)了兩種不匹配或不 相稱的情形，即不投資但可以管理和投資卻不管理或管理權(quán)受限。在中介組織缺失、市場力 量不夠強(qiáng)大的今天，為實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合，我國民辦高等教育改革必須把投資體制與管 理體制改革兩者緊密結(jié)合起來，一方面引入中介組織，重視市場力量；另一方面，遵循“誰 投資，誰管理”的原則，即政府在試圖對民辦高等教育管理權(quán)限緊抓不放的同時，必須加大 對其資助力度。目前我國高等教育剛剛進(jìn)入大眾化階段，今后的高等教育大眾化乃至普及化 的發(fā)展任務(wù)還十分艱巨，而民辦高等教育發(fā)展正面臨經(jīng)費(fèi)籌措困境，在這種時代背景下 ，遵循國際私立高等教育的發(fā)展規(guī)律，幫助民辦高等教育發(fā)展走出經(jīng)費(fèi)籌措困境，為我 國高等教育順利實(shí)現(xiàn)從精英階段向大眾化階段再向普及化階段過渡的關(guān)鍵。

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(責(zé)任編輯 徐 丹)

International Comparative Research on Financial

Policies of Private Higher Education

——Taking South Korea, Malaysia and Philippines as Examples

ZHUANG Huai-ping，BO Yun

(Institute of Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China)Abstract: International

experience has demonstrated that the developing situatio n of private higher education is highly positive correlated to government's fund ing. Private higher education in South Korea, Malaysia and Philippines are welldeveloped. The goverments of the three countries have established financial poli cies in the form of laws to support and standardize the development of private h igher education. Now government's funding has gradually become a powerful tool t o protect the quality of private higher education and achieve education fair. Inchina, although private institutions have become an important driving force inthe process of mass higher education recently , funding is still one of the majo r difficulties faced by them. So, in order to make private higher education playthe main role in the process continuously ,Chinese government should increase t he intensity of funding to private higher education, and establish government-fu nded system based on the assessment results of quality.

Key words:private higher education; financial policy; South Kore a ; Malaysia;the Philippines