環(huán)境服務(wù)還有多遠

叢　萍

環(huán)境服務(wù)業(yè)是一種智力密集型的服務(wù)行業(yè)，是環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的一個重要組成部分，它的發(fā)展標志著一國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平。世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對環(huán)境服務(wù)業(yè)的定義是指那些通過服務(wù)收費的方式獲得收入的同時又對環(huán)境有益的活動，主要包括：污染控制、監(jiān)測，垃圾處理，污染凈化和廢物治理的技術(shù)服務(wù)。像環(huán)境技術(shù)一樣，環(huán)境服務(wù)業(yè)己經(jīng)從以污染控制和凈化活動為重點發(fā)展到了包括更大范圍的環(huán)境治理、治理設(shè)備的技術(shù)以及資源管理行為，因此可在更加廣泛的基礎(chǔ)上提供環(huán)境服務(wù)。目前，環(huán)境服務(wù)正越來越多地與環(huán)境技術(shù)和環(huán)境產(chǎn)品相匹配，作為一個解決問題的集合體來提供給用戶。垃圾處理是環(huán)境服務(wù)業(yè)的主要內(nèi)容之一，與此相關(guān)的種種問題，也都可從環(huán)境服務(wù)業(yè)的角度找到癥結(jié)。

2007年發(fā)布的《城市居民環(huán)境認知調(diào)查報告》，是由國家統(tǒng)計局城市司牽頭，經(jīng)過近兩年時間在全國10個大中城市，共抽選4000戶居民進行了入戶調(diào)查后發(fā)布的。這份報告在結(jié)論中說：“通過對以上10個不同城市的調(diào)查，可以認為，目前國內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展在城市化進程中滯后于經(jīng)濟發(fā)展。其原因是多方面的，由于思想觀念、機制和體制的制約，導(dǎo)致在整個環(huán)境服務(wù)業(yè)的城市經(jīng)營、城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理和城市公用事業(yè)的改革等方面，有的仍處于舊體制的框架中，真正市場化的運營機制尚未完全建立起來，使城市缺乏生機和活力?！?/p>

為了與世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定相協(xié)調(diào)，近年環(huán)境服務(wù)業(yè)在中國才以比較清晰的面貌出現(xiàn)。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的定義，環(huán)境服務(wù)包括排污、固體廢物處理、廢氣清理、降低噪音、自然和風(fēng)景保護、其他環(huán)境保護和衛(wèi)生服務(wù)，但不包括環(huán)境質(zhì)量檢測和污染源檢查服務(wù)。在加入WTO的文件中，中國政府對環(huán)境服務(wù)做出承諾，允許外國服務(wù)提供者僅限于以合資企業(yè)形式從事環(huán)境服務(wù)，并允許外資擁有多數(shù)股權(quán)。長期以來，由于受行政管理體制條塊分割的限制，我國對環(huán)境服務(wù)業(yè)的定義及分類較為偏重于與污染治理相關(guān)的技術(shù)服務(wù)范疇，沒有按國際公認的分類原則把與環(huán)境相關(guān)的維護、管理等基礎(chǔ)性服務(wù)，如城市污水處理、垃圾收運與處理、地下水和地表水凈化、土壤修復(fù)等進行有機結(jié)合。環(huán)境服務(wù)業(yè)的欠發(fā)達使得垃圾處理長期停留在非完全市場化運作的層面上。

體制和管理問題長期制約著包括城市生活垃圾處理在內(nèi)的中國環(huán)境治理的發(fā)展。中國的城市生活垃圾處理傳統(tǒng)上一直由政府“埋單”。垃圾處理設(shè)施是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，也是傳統(tǒng)市政公用事業(yè)的一部分。2002年以前的城市垃圾處理場基本上是政府提供垃圾處理設(shè)備，再加上部分國債資金支持。環(huán)衛(wèi)經(jīng)費主要來源于地方財政，僅能勉強維持垃圾收集和運輸。不少城市尚未建立合理的運營投資償還機制，投入不足，投資渠道單一，垃圾處理收費體制不夠完善，收費標準和收繳率較低，難以滿足環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的需要。政府可以在城市垃圾處理上投入的財力和精力畢竟有限，這導(dǎo)致了我國環(huán)衛(wèi)設(shè)施固定資產(chǎn)投資水平長期過低，歷史欠賬較多。

在城市化程度不高、城市生活垃圾產(chǎn)生量不大的情況下，僅靠政府投資尚能滿足處理需要。但隨著垃圾產(chǎn)量的增多，垃圾治理費用也逐年上升，政府不堪重負。根據(jù)對666座城市的調(diào)查統(tǒng)計，垃圾清運量1979年為2508萬噸，1980年為3132萬噸，1985年為4477萬噸，1990年為6766.8萬噸，1995年為10671萬噸。從1980，1985，1990到1995年連續(xù)三個五年，垃圾的清運量分別增長43%、51%、58%。一方面是不斷增長的城市生活垃圾產(chǎn)生量，另一方面是整體低下的資金設(shè)備水平。“沒錢也要治理環(huán)境”，垃圾產(chǎn)量的飛速增長和捉襟見肘的處理能力使政府開始探索大規(guī)模、專業(yè)化處理的道路。

2002年，國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，明確提出了垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。自此，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺和實施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公有制經(jīng)濟政策等一系列相關(guān)的改革政策，加快了城市垃圾處理行業(yè)的市場化進程。

中國正處在市場經(jīng)濟的全面推進期，政府在經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域總體呈退出趨勢。作為市政公用事業(yè)的重要內(nèi)容，伴隨著國家對市政公用事業(yè)的投資開放，垃圾處理行業(yè)面向社會資本的開放得以快速推進。建設(shè)部發(fā)文允許向居民和企業(yè)征收一定數(shù)量的城市垃圾和污水處理費用，為垃圾處理的資金支持創(chuàng)造了基本條件。同時，建設(shè)部還規(guī)定：垃圾處理項目可以有25—30年的特許經(jīng)營權(quán)，在此特許經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)，企業(yè)可壟斷經(jīng)營；政府以劃撥方式提供項目用地；利用垃圾中可再生資源生產(chǎn)的產(chǎn)品如肥料和再生塑料的銷售減免稅收；垃圾處理企業(yè)的水、電消耗按成本價計算；在建設(shè)期政府提供國債資金和環(huán)保專項資金支持；鼓勵銀行資金參與支持。

同時，各地政府保護環(huán)境、節(jié)約資源，建設(shè)適宜人居城市的意識越來越強，愿意投入更多的政府財政補貼，并出臺一系列優(yōu)惠政策來解決垃圾問題。我國西部城市的垃圾處理補貼費用一般在每噸30—45元之間；中部城市在50—70元之間；東部沿海發(fā)達城市在60—85元之間；北京、上海等大城市超過100元以上；全國平均可到每噸50元。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的快速提高，垃圾成分也在迅速變化，可回收和可利用的資源所占比重已提高到60%以上，從這個意義上講，垃圾是放錯了地方的資源，如何向垃圾本身要效益就成為垃圾資源化和產(chǎn)業(yè)化處理實現(xiàn)良性循環(huán)的最重要因素。