垃圾之困，市長之痛

叢　萍

編者按：處理垃圾是每天生活中最平常不過的事，然而，下述事實或許會令你震驚：

由于垃圾場空間不足，意大利南部坎帕尼亞大區(qū)首府那不勒斯，自去年12月21日以來一直無人清運(yùn)垃圾，垃圾停運(yùn)導(dǎo)致居民不滿，進(jìn)而升級為警民沖突。

2007年，北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目和南京江北垃圾焚燒發(fā)電項目遭遇在建地居民的反對，雙雙擱置，逐日累積的垃圾放在哪里？

垃圾已經(jīng)成為每一位城市管理者的切膚之痛，市長們利用各種途徑尋找破解垃圾問題的方法。垃圾處理究竟面臨何種困境，技術(shù)和管理瓶頸如何突破？本刊記者通過多方走訪，為讀者奉獻(xiàn)出有關(guān)垃圾問題解決的全景掃描，希望通過我們的采訪和分析，使讀者深入了解到垃圾在我們生活中不僅僅是存在的現(xiàn)實，而且要謹(jǐn)慎面對，用人類的智慧打贏這場“垃圾”戰(zhàn)爭。

終其一生你會制造多少垃圾？這個數(shù)字恐怕沒有人在意，也沒有人計算過，但同時，也沒有人會否認(rèn)垃圾與我們的生活息息相關(guān)，在這個消費時代里，你的多數(shù)行為都在制造垃圾。環(huán)保風(fēng)氣漸盛的時代，人們在享受著消費便利的同時，對垃圾累積帶來的生活質(zhì)量下降感觸日深。而今的中國正努力駛?cè)氕h(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會已成全民共識，在這個大背景下，垃圾的傳統(tǒng)角色應(yīng)如何轉(zhuǎn)變？

垃圾 環(huán)境之累

垃圾處理是中國整個環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展鏈條上的重要一環(huán)。

作為工業(yè)化與城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，城市生活垃圾的急速增長早已成為環(huán)境之累。有資料顯示，中國2006年城鎮(zhèn)生活垃圾清運(yùn)量為1.48億噸，絕大部分未經(jīng)處理就堆積在城郊，垃圾堆存量逾60億噸。全國670座大中城市，約有三分之二被垃圾圍城。如何阻止城市最終被垃圾吞噬，成為環(huán)境治理中不可回避的問題。

在人類追求與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的歷程中，1962年可以被視為一個有意義的年份。是年，蕾切爾?卡遜發(fā)表了《寂靜的春天》一書，由此引發(fā)了一場世界性的環(huán)境保護(hù)思潮，思想史研究者將源自卡遜的“環(huán)境保護(hù)主義”定義為20世紀(jì)下半期最重要的社會思潮。時隔25年的1987年，聯(lián)合國發(fā)布了綱領(lǐng)性文件《我們共同的未來》，即《布倫特蘭報告》，首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念。中國的兩位科學(xué)家馬世駿與牛文元參與了這一著名報告的起草，按牛文元的描述，“(這一報告)把人們從單純考慮環(huán)境保護(hù)引導(dǎo)到把環(huán)境保護(hù)與人類發(fā)展切實結(jié)合起來，實現(xiàn)了人類有關(guān)環(huán)境與發(fā)展思想的重要飛躍”。

中國的發(fā)展一直伴隨著巨大的環(huán)境和資源壓力，如何與環(huán)境友好不但決定了我們將在一個怎樣的環(huán)境中生存，更關(guān)系到我們在發(fā)展的路上能走多遠(yuǎn)。有了這樣的認(rèn)識，就不難理解自1994年開始，在我國每年的政府工作中環(huán)境的戰(zhàn)略意義不斷升級。

作為對蕾切爾?卡遜引發(fā)的世界性環(huán)境保護(hù)思潮的回應(yīng)，中國政府1994年通過了《中國21世紀(jì)議程》，這是全球首個國家級可持續(xù)發(fā)展行動計劃。1996至2001年，“可持續(xù)發(fā)展”均是政府工作報告的重點議題，而且強(qiáng)調(diào)用語不斷升級。1996年政府工作報告的重點是“關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展‘九五計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”，在這個長達(dá)15年的規(guī)劃里，“可持續(xù)發(fā)展”被一再提及。1999年的政府工作報告中，環(huán)境的戰(zhàn)略意義明顯升高，提出“要以對人民、對子孫后代高度負(fù)責(zé)的精神，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境”。2006年，“加快建設(shè)環(huán)境友好型社會”成為政府工作的核心議題。

研究者認(rèn)為，在諸多制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的因素中，最大的問題就是嚴(yán)峻的人口形勢。從1991年開始，每年“兩會”期間必定有一次高規(guī)格的“中國計劃生育工作座談會”。6年后，亦即中國政府通過《中國21世紀(jì)議程》之后的1997年，環(huán)境成為與人口并列的重大問題，當(dāng)年這個座談會也更名為“中國計劃生育和環(huán)境保護(hù)工作座談會”。兩年后，資源成為決策者意識里的關(guān)鍵問題，這個會議再次更名為“中國人口資源環(huán)境工作座談會”。

與政府工作目標(biāo)方法不斷遞進(jìn)相匹配的事實是，2003年10月的中共十六屆三中全會明確表述：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”。翌年，“科學(xué)發(fā)展觀”成為最重要的概念。2007年中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上，“科學(xué)發(fā)展觀”首次寫入黨章。

“回收”是處理垃圾的一種有效手段，而且是效益最好的手段，這一點在我國恰恰是比較落后的。2008年“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中用了一頁多的篇幅論述環(huán)境問題，其中“鼓勵和支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)再生資源回收利用”，將實現(xiàn)可再生資源的科學(xué)、可循環(huán)處理再次提升到國家政策的高度。實際情況是，“十五”期間，主要廢舊物資回收總量為4億噸，年均回收量為8000萬噸，年均增長率13％。主要廢舊物資回收總值為1300億元，年均增長率為24％。廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料和廢紙都有較大進(jìn)口量，上述4種廢料五年內(nèi)進(jìn)口1.3億噸。目前我國從事資源回收利用的企業(yè)有80000多家，回收加工廠近6000家，網(wǎng)點20萬個，就業(yè)人員達(dá)1000萬人以上，其中絕大部分人從事個體回收，承擔(dān)了再生資源市場90％的回收量。由此看來，要實現(xiàn)資源合理、循環(huán)利用，真正踏入可持續(xù)發(fā)展的軌道，還任重而道遠(yuǎn)。

垃圾處理廠選址困境

在采訪中記者了解到，目前世界上主要有3種垃圾處理方式：衛(wèi)生填埋、堆肥和焚燒資源化利用。由于政策、資金、技術(shù)、選址、清運(yùn)、監(jiān)管等因素，我國許多地方所編制的垃圾處理方案大都采取簡易填埋方式。表面上看似乎處理費用相對較低，但這種方法實際上加劇了土地資源的浪費。隨著人民物質(zhì)生活水平的提高，城鄉(xiāng)生活垃圾的數(shù)量將呈幾何級增長。不少本來預(yù)計使用十年的垃圾填埋場，兩年就幾乎被填平了。北京近郊的幾個垃圾填埋場都面臨提前結(jié)束使用。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，靠近城市適用填埋場的地址愈來愈少，而開辟遠(yuǎn)距離填埋場難以承受高昂的清運(yùn)費用。

有關(guān)專家認(rèn)為，生活垃圾填埋處理雖然表面上把垃圾埋了，但并沒有真正解決問題，反而造成了嚴(yán)重的二次污染，直接威脅到空氣、土壤、地下水和飲用水的安全。所謂集中填埋即“集中污染、立體污染”。國家環(huán)?？偩纸瓿闃诱{(diào)查顯示，全國城市生活垃圾填埋場所在地的地下水污染已有86％超過國家標(biāo)準(zhǔn)。至于另一種生活垃圾處理的工藝——堆肥處理，雖然達(dá)到了一定的資源化目的，但堆肥量太大、養(yǎng)分含量低，長期使用易造成土壤板結(jié)和地下水質(zhì)變壞，所以垃圾堆肥的規(guī)模也難以發(fā)展做大。至于似乎眾望所歸的焚燒處理方式，則因產(chǎn)生大量的有毒氣體，也面臨技術(shù)及民眾接受程度上的諸多問題。

諸如垃圾處理廠這樣的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，大家都需要，但是誰也不愿意放在自己家附近。在剛剛過去的2007年，南京江北垃圾焚燒發(fā)電項目聽證會上的激烈爭論成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點，也恰好可以說明垃圾處理在整個國家環(huán)境保護(hù)和民生工作中的地位。

作為滬寧之間最大的協(xié)作項目之一的南京江北垃圾焚燒發(fā)電廠，日處理焚燒生活垃圾1000—1500噸，年發(fā)電量約1.2億度，如按南京市民每戶月平均使用200度左右的用電標(biāo)準(zhǔn)算，能滿足5萬戶居民一年的用電需求。這個項目曾被認(rèn)為是有效減少垃圾總量，解決南京垃圾填埋場占地面積大、不能滿足垃圾填埋需要增長的好方法。然而，自立項公告之日起，垃圾焚燒過程中產(chǎn)生的劇毒物質(zhì)二惡英便成了籠罩在居民們心頭揮之不去的陰影，這個原來被視為“解藥”的項目引起了諸多市民，尤其是在建地居民對環(huán)境的擔(dān)心。在建地居民通過各種途徑表達(dá)對該項目的質(zhì)疑和反對，并最終促成了一場由多部門和項目在建地附近居民、單位參與的垃圾焚燒發(fā)電項目參議聽證會的舉行。

在這起事件中，公眾的呼聲在垃圾處理中唱了主角，折射出民眾對自己生存環(huán)境的關(guān)心和維護(hù)。目前，我國城市生活垃圾無害化處理率僅為25％。近幾年，隨著人們環(huán)境保護(hù)意識的提高，生活垃圾處理設(shè)施選址面臨越來越大的困難，許多地方已經(jīng)到了無地可選的地步。垃圾處理處置設(shè)施既是環(huán)保設(shè)施，同時也是一個潛在污染源，伴隨著垃圾處理處置設(shè)施的建設(shè)和使用，污染、生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境風(fēng)險隱患可能隨之產(chǎn)生。中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云在接受媒體采訪時說：“目前垃圾處理設(shè)施投入不夠，治理措施不規(guī)范等造成的不良影響是公眾反對的根源。”生活垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，首先是衛(wèi)生的需要，垃圾處理的過程要安全和可靠，處理的結(jié)果要滿足環(huán)保要求，處理的成本要與支付能力相適應(yīng)，這四個方面缺一不可，又相互關(guān)聯(lián)。這些垃圾處理處置設(shè)施選址受阻的事件也同樣反映出了公眾對政府信任的危機(jī)，從我國的發(fā)展階段來看，目前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不能支撐高標(biāo)準(zhǔn)的垃圾處理設(shè)施，給居民留有余量是必須要考慮的事情，如果市民一旦對政府出現(xiàn)了信任危機(jī)，要重建信心可能和環(huán)境污染的恢復(fù)一樣艱難。2008年“兩會”，城鄉(xiāng)垃圾處理這一關(guān)系人民群眾身體健康的問題成為許多代表委員關(guān)注的重點。

市場化方向

2008年的“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中指出，實現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)到了攻堅階段。為實現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，全國環(huán)保投資約需占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.35%。初步測算，“十一五”期間，全社會環(huán)保投資預(yù)計達(dá)到13750億元。其中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資約6600億元，工業(yè)污染源治理投資約2100億元，新建項目“三同時”環(huán)保投資約3500億元，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資約1150億元，核安全和輻射環(huán)境安全投資約100億元，環(huán)保監(jiān)督管理能力建設(shè)投資約300億元。

在“十一五”期間的環(huán)保投資需求中，我國將著力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、危險廢物處置、城市污水處理、城市垃圾處理、燃煤電廠脫硫、國家重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)、國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)能力建設(shè)、核安全及輻射環(huán)境保護(hù)等9項重點工程項目，調(diào)動各級政府和社會資源，集中力量和資金，重點建設(shè)，初步測算約需投資2000億元。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)可望保持年均15%-17%的增長速度，2010年環(huán)保產(chǎn)業(yè)年收入總值將達(dá)8800億-10000億元。相關(guān)政府官員及業(yè)內(nèi)專家提示，環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)面臨難得的歷史機(jī)遇，企業(yè)應(yīng)及時把握政策走向，積極開拓市場。在可持續(xù)發(fā)展的要求下，“十一五”期間，我國政府將投入約14000億元環(huán)保資金，而且，從2007年開始，環(huán)保支出科目被正式納入國家財政預(yù)算。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨巨大的市場機(jī)遇。

與國家大力度的環(huán)保政策和環(huán)保程度不相協(xié)調(diào)的，是垃圾處理市場競爭機(jī)制的不完善。

以危險廢物和醫(yī)療廢物處理為例。根據(jù)《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置建設(shè)規(guī)劃》要求，到2006年，應(yīng)在全國設(shè)立功能齊全的綜合性危險廢物處置中心31個，醫(yī)療廢物集中處置中心300個，并力爭在2006年底基本實現(xiàn)全國危險廢物、醫(yī)療廢物和放射性廢物的安全儲存和處置。但據(jù)統(tǒng)計，截至2006年10月底，全國已通過國家環(huán)保復(fù)核并批準(zhǔn)國債下?lián)艿捻椖績H70個，才占規(guī)劃達(dá)標(biāo)數(shù)的21.15％，即使加上2006年待下國債的13個項目和正在復(fù)核的47個項目，合計也只有130個，還不到規(guī)劃達(dá)標(biāo)數(shù)的40％。而且在已下?lián)艿?0個國債項目中，大部分還處在招標(biāo)和籌建之中，真正已建成投入運(yùn)營的為數(shù)甚少。

造成建設(shè)進(jìn)度慢的原因，除了一些地方、相關(guān)部門執(zhí)行政策力度不夠、工作經(jīng)驗不足外，主要的原因就是建設(shè)運(yùn)營復(fù)核審批程序繁多。一個項目，從運(yùn)營單位的招標(biāo)確定，到項目選址、環(huán)評、技術(shù)選擇、可研、上報、批準(zhǔn)，再實地考察招投標(biāo)、收費聽證辦理一系列相關(guān)手續(xù)，最后進(jìn)行采購、投建、試運(yùn)行、驗收等，需要一個相當(dāng)長的時間。更為嚴(yán)峻的問題是，我國在運(yùn)營主體的確定和處置設(shè)備的技術(shù)選擇兩個環(huán)節(jié)上，尚無章可循，問題突出。受利益驅(qū)使，一些“三無”(無環(huán)保業(yè)務(wù)經(jīng)驗、無資金實力、無技術(shù)力量)公司通過低價策略取得運(yùn)營資格，他們選擇的技術(shù)設(shè)備總是以最低價為準(zhǔn)，其結(jié)果是小機(jī)械設(shè)備廠家、低技術(shù)的設(shè)備制造商成為首選，技術(shù)規(guī)范的專業(yè)環(huán)保設(shè)備廠家卻成本相對高而無法入圍，因而導(dǎo)致醫(yī)療、危廢處置的環(huán)保檢測指標(biāo)往往達(dá)不到要求，處置設(shè)備形同虛設(shè)。

國家的政策傾向固然是解決垃圾處理問題的重要方面，同時應(yīng)該看到的是，一個成熟、規(guī)范的市場機(jī)制是杠桿的另一頭，只有實現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)，才是問題通向解決的正確途徑。