反壟斷執(zhí)法所爭(zhēng)為何

司　龍　司　虎

“壟斷”本身即為改革之深水區(qū)，壟斷利益怎能輕易觸動(dòng)，改革起來(lái)“難上加難”。這個(gè)意義上，改革往往意味著相互角力之后的相互妥協(xié)與相互制衡，直到這種相對(duì)穩(wěn)定的格局再次被相互爭(zhēng)開(kāi)利、博弈所打破。

近日，一些媒體紛紛報(bào)道或轉(zhuǎn)載了“今后反壟斷調(diào)查執(zhí)法將由商務(wù)部負(fù)主要職責(zé)”的新聞，但這與事實(shí)大相徑庭。誰(shuí)在執(zhí)行反壟斷

事情緣起于8月1日開(kāi)始實(shí)施的《反壟斷法》，這部號(hào)稱“經(jīng)濟(jì)憲法”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之基本法，從其“懷胎十年”到“難產(chǎn)出世”一直是萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。

所謂“徒法不足以自行”，反壟斷法在多大程度上發(fā)揮作用，要看其在實(shí)踐中的執(zhí)行情況，而一直爭(zhēng)議不斷的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也隨著法律施行日的到來(lái)而漸趨塵埃落定，即由商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局“三家分權(quán)”而行之。與商務(wù)部的高調(diào)相比，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局一直很低調(diào)。

直到近日，國(guó)家工商總局的網(wǎng)站上公布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，即通俗說(shuō)法中的“三定方案”，事實(shí)也由此被揭開(kāi)。

根據(jù)該通知的規(guī)定，國(guó)家工商總局的主要職責(zé)之一是“負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排出、限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外)”，這就明確了國(guó)家工商總局主要的反壟斷職責(zé)。國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部，則分別負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷行為和經(jīng)營(yíng)者集中方面的反壟斷執(zhí)法工作。

無(wú)論是從理論上還是世界通行的慣例來(lái)看，禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、控制經(jīng)營(yíng)者集中，通常都被稱為反壟斷法的“三大支柱”。這三方面再加上濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了中國(guó)反壟斷法的主要內(nèi)容。

國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家工商總局的“三定方案”中明確規(guī)定了國(guó)家工商總局在反壟斷法四個(gè)主要內(nèi)容的三方面職責(zé)，即禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)；而商務(wù)部?jī)H負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中行為的壟斷查處；發(fā)改委負(fù)責(zé)的價(jià)格壟斷協(xié)議行為查處又往往混雜在壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為之中，或者是其表現(xiàn)形式之一。

此外，全國(guó)工商系統(tǒng)多年以來(lái)，早有從國(guó)家總局到各省、地、縣反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系，全國(guó)反壟斷執(zhí)法人員達(dá)6萬(wàn)多人。而商務(wù)系統(tǒng)僅在商務(wù)部條法司下設(shè)有反壟斷調(diào)查辦公室(2004年設(shè)立)。

“反壟斷法保護(hù)的是公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，它把保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益放在了首位”，從反壟斷法之立法目的來(lái)看，《反壟斷法》第一條即規(guī)定“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益”，可見(jiàn)維護(hù)平等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益，是反壟斷法應(yīng)有之義。而國(guó)家工商總局中肩負(fù)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的公平交易局和維護(hù)消費(fèi)者利益的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，自然會(huì)肩負(fù)反壟斷執(zhí)法之責(zé)。

難過(guò)改革深水區(qū)

事實(shí)上，發(fā)改委作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的直接制定部門，并不適宜具體操控監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格等微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因素，也就是說(shuō)，不適合“又當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。例如在深圳市，價(jià)格監(jiān)管就統(tǒng)一設(shè)在工商局下。

在執(zhí)法的獨(dú)立性上，把同一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的反壟斷職能人為地劃分成三塊，必然導(dǎo)致執(zhí)法主體在執(zhí)法實(shí)踐中的爭(zhēng)執(zhí)與摩擦?？梢韵胍?jiàn)，工商機(jī)關(guān)在查處壟斷協(xié)議時(shí)，勢(shì)必與發(fā)改委的價(jià)格壟斷協(xié)議查處產(chǎn)生“剪不斷、理還亂”的糾葛。

而商務(wù)部門沿襲過(guò)去外經(jīng)貿(mào)部門的傳統(tǒng)，一直是進(jìn)出口壟斷的實(shí)際保護(hù)部門。本刊近期討論的鉀肥進(jìn)口壟斷導(dǎo)致價(jià)格暴漲的困境，恰恰是商務(wù)部門對(duì)部門所管轄行業(yè)企業(yè)壟斷保護(hù)的表現(xiàn)，也屬于混淆“裁判員和運(yùn)動(dòng)員”的問(wèn)題。工商部門在查處進(jìn)出口行業(yè)壟斷協(xié)議時(shí)，將與商務(wù)部門發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)與摩擦也是可想而見(jiàn)的。由此，執(zhí)法的獨(dú)立性必定大大降低，“如此執(zhí)法”真正損害的是法律的統(tǒng)一性和公正性。

反壟斷法號(hào)稱“經(jīng)濟(jì)憲法”，其在執(zhí)行中不僅要與大企業(yè)集團(tuán)、壟斷企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為作斗爭(zhēng)，同時(shí)還要限制政府部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)。因而作為反壟斷的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其基本要求是要有權(quán)威性、獨(dú)立性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，反壟斷執(zhí)法“權(quán)分三家”格局的弊端，不僅僅是多頭執(zhí)法帶來(lái)的行政成本的耗費(fèi)和行政效能的降低，更重要的是執(zhí)法權(quán)威性的弱化和執(zhí)法獨(dú)立性的喪失。

在執(zhí)法的權(quán)威性上，工商總局作為國(guó)務(wù)院下屬的一個(gè)部級(jí)單位，怎么去反同為部級(jí)單位或者更強(qiáng)勢(shì)的鐵路、銀行、電信、電力等壟斷行業(yè)?而且《反壟斷法》在這些最需要反壟斷的行業(yè)的反壟斷問(wèn)題上，更是沒(méi)有盡到立法之根本責(zé)任。

更難堪的是，工商總局及全國(guó)工商系統(tǒng)在反“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”方面，必定無(wú)能為力，只能望洋興嘆。

《反壟斷法》第51條規(guī)定，濫用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“執(zhí)法權(quán)”名正言順地變成了向違法機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的“建議權(quán)”，這使得“三定方案”關(guān)于工商總局“反行政壟斷”職責(zé)的規(guī)定變得更加有名無(wú)實(shí)。

此外，反壟斷執(zhí)法絕不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)執(zhí)法，它涉及經(jīng)濟(jì)、法律等諸多內(nèi)容，要求執(zhí)法人員具備較高的素質(zhì)。如美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、日本的公正交易委員會(huì)，其組成人員基本上都是法律和經(jīng)濟(jì)方面的專家。而目前在中國(guó)，對(duì)于特殊行業(yè)的反壟斷執(zhí)法，不僅僅要求專業(yè)性，更要求利益的不相關(guān)性，也就是要互相監(jiān)督，而且這一點(diǎn)是決定反壟斷執(zhí)法能否有效的第一條件。

對(duì)于金融、電力等專業(yè)行業(yè)反壟斷，如果是某些意見(jiàn)提出的“協(xié)調(diào)下的共同執(zhí)法”，仍然會(huì)形成壟斷行業(yè)主管部門自我保護(hù)的局面。在這些壟斷行業(yè)系統(tǒng)，“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”往往就是一家人，監(jiān)管當(dāng)局的負(fù)責(zé)人和行業(yè)企業(yè)的負(fù)責(zé)人常常彼此輪換崗位。過(guò)去工商部門監(jiān)管商業(yè)賄賂時(shí)，一年查處幾萬(wàn)件保險(xiǎn)業(yè)的案件，但后來(lái)劃歸保監(jiān)會(huì)后，根本不查，這是多年來(lái)留下的深刻教訓(xùn)。

鑒于中國(guó)國(guó)情，當(dāng)前可以做的是要在堅(jiān)持“利益不相關(guān)”的互相監(jiān)督原則基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地強(qiáng)化補(bǔ)充工商反壟斷機(jī)構(gòu)的反金融等專業(yè)壟斷的智力和人力，也就是說(shuō)，依據(jù)定職能、定機(jī)構(gòu)的要求，再來(lái)定人員。對(duì)于這一點(diǎn)，中國(guó)一直就是如此操作的。早年在討論證監(jiān)會(huì)成立的階段，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院曾先向國(guó)務(wù)院直屬的相關(guān)職能部門征求對(duì)證監(jiān)會(huì)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)，而證監(jiān)會(huì)的人員就是在其職能設(shè)定之后，進(jìn)行組建和招錄的。

部門利益爭(zhēng)奪何時(shí)止

工商機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法會(huì)遇到的問(wèn)題并不局限于工商一家，即使把執(zhí)法主體換成發(fā)改委和商務(wù)部，問(wèn)題和矛盾也依然存在。只要執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性、獨(dú)立性、專業(yè)性、效率性無(wú)法保證，問(wèn)題就永遠(yuǎn)存在、無(wú)法根本解決；而部門之間執(zhí)法權(quán)之爭(zhēng)，表面看是執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威性、獨(dú)立性的喪失，究其實(shí)，是部門之間相互爭(zhēng)利、利益博弈之結(jié)果，這也正是中國(guó)體制之弊。

在執(zhí)法獨(dú)立性上，只要反壟斷執(zhí)法權(quán)被人為分割，其執(zhí)行就必然大為受限；只要分設(shè)，法律的完整性、統(tǒng)一性就無(wú)法保證。因此若要真正發(fā)揮《反壟斷法》之效力，要解決的第一個(gè)問(wèn)題就是多頭執(zhí)法，最大程度地摒棄政府部門之間的權(quán)力爭(zhēng)奪，否則反壟斷法“執(zhí)法”無(wú)異于“紙法”。

而多頭執(zhí)法正是中國(guó)體制之一大弊，有權(quán)都想管、沒(méi)權(quán)都不管、妥協(xié)后分權(quán)管、分權(quán)等于沒(méi)管。部門利益爭(zhēng)奪從來(lái)沒(méi)有休止過(guò)，反壟斷執(zhí)法權(quán)之爭(zhēng)只是表現(xiàn)之一。而最難改革的也往往是改革部門本身，“革命要先革自己的命”，改革要先改革自己，正是牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革起來(lái)是“知易行難”。

退一步說(shuō)，如果解決了多頭執(zhí)法的問(wèn)題，反壟斷之執(zhí)法就可順利進(jìn)行了么?其實(shí)不然。這是執(zhí)法權(quán)威性的問(wèn)題。如果沒(méi)有一個(gè)超然于國(guó)家部委、大型國(guó)企之上的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)存在，所謂的反壟斷法將是形同虛設(shè)。設(shè)立協(xié)調(diào)性的“反壟斷委員會(huì)”甚至依靠“大部制”，都不能解決這一問(wèn)題。

而這一問(wèn)題的解決又將直接觸動(dòng)深層體制弊端，況且“壟斷”本身即為改革之深水區(qū)，壟斷利益怎能輕易觸動(dòng)，改革起來(lái)“難上加難”。這個(gè)意義上，改革往往意味著相互角力之后的相互妥協(xié)與相互制衡，直到這種相對(duì)穩(wěn)定的格局再次被相互爭(zhēng)利、博弈所打破。

因此，反壟斷執(zhí)法權(quán)之爭(zhēng)只是表象，其背后折射出中國(guó)體制之痼疾。體制之弊一日不破除，《反壟斷法》就一天不能發(fā)揮真正作用。

(責(zé)編郭凱)