中央政府打擊事故瞞報

王大鵬

在一些地方形成了一種“瞞報機制”，在這種相對周密的“機制”運作之下，有關(guān)人員“各司其職”，分別“專業(yè)”地應(yīng)對可能外泄的因素，一起特大礦難才被隱瞞長達兩個月之久，以金錢和利益建立起來的聯(lián)盟，固化了官商之間對待事故的一致立場。

最近人們從媒體中頻繁獲知的消息就是“安全事故”：礦難、食品藥品安全、地質(zhì)災(zāi)害，每次的后果都相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)不僅僅是威脅到人們的安全，而是確確實實有的人已經(jīng)失去了生命。其實最近幾年人們對安全事故已經(jīng)不再陌生，但是讓大家記住的則是與安全事故聯(lián)系在一起的“瞞報”，惡意瞞報、謊報、漏報的現(xiàn)象較為突出，嚴(yán)重危及群眾生命財產(chǎn)安全。

愈演愈烈的瞞報事件

進入10月以來，先后有兩起事故涉嫌瞞報被披露，一起是山西省婁煩尖山鐵礦“8·l”特別重大排土場垮塌事故，造成44人喪生。還有一起是河北蔚縣李家洼煤礦井下非法采礦的炸藥燃燒，造成35人喪生。事后礦主隱瞞不報，私自銷毀尸體和事故現(xiàn)場，并且買通了記者與當(dāng)?shù)氐哪承┱賳T，相互勾結(jié)，瞞報事故達兩個月之久，最后在群眾的舉報下，安監(jiān)總局通過認(rèn)真查實，把事故的基本情況大體地查清楚了，認(rèn)定事故當(dāng)中有35人遇難。

2008年發(fā)生的瞞報事故，除了礦難這一主要發(fā)生源之外，在奶粉事件、醫(yī)院感染、危險品運輸?shù)鹊戎卸汲霈F(xiàn)了。9月，西安交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院發(fā)生嚴(yán)重醫(yī)院感染事件，導(dǎo)致8名新生兒發(fā)生彌漫性血管內(nèi)凝血相繼死亡。衛(wèi)生部10月13日就這一事件的主要問題和處理結(jié)果進行了通報。西安交大醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院沒有按照《醫(yī)院感染管理辦法》的規(guī)定建立有效的醫(yī)院感染監(jiān)測制度，醫(yī)院新生兒科在短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生多起感染和死亡病例，醫(yī)院未予報告，存在瞞報重大醫(yī)院感染事件的事實。

不可否認(rèn)，事故瞞報一直是政府部門打擊的重點。據(jù)統(tǒng)讓今年1到8月份，安監(jiān)總局共接到各種舉報150件，與去年同比減少了104件，下降了40.9％。經(jīng)過核查證實的是29起，同比也減少了34起，下降54％。這就說明，如果從總量上看，舉報事故以及舉報之后查實的數(shù)還是下降了。但是最近發(fā)生的這幾起，由于性質(zhì)比較惡劣，所以社會影響比較大。

蔚縣“7·14”礦難瞞報事故調(diào)查組初步調(diào)查分析，這是一起典型的非法組織生產(chǎn)，導(dǎo)致礦工中毒窒息死亡的重大事故，造成至少35人死亡。事故發(fā)生后，礦主曾將遇難礦工遺體秘密轉(zhuǎn)運至外地處理，封閉井口，拆除井架，破壞現(xiàn)場。

尤其令人觸目驚心的是，不僅礦主無視法律，惡意瞞報事故，而且地方官員策劃、參與瞞報，組織所謂的調(diào)查組搞假調(diào)查，弄假材料，寫假報告；在上級部門組織核查時，有關(guān)官員故意回避問題，轉(zhuǎn)移視線，提供虛假材料，企圖賄賂核查人員，封鎖消息。目前已經(jīng)進行處理的相關(guān)責(zé)任人員已達63人，其中包括原蔚縣縣委書記李宏興和事故所在鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、派出所所長等人。

有關(guān)人員認(rèn)為，煤礦事故發(fā)生的主要原因是礦主追求利益最大化，超強度私挖濫采。但是更深層次的原因在于一些國家機關(guān)工作人員放棄監(jiān)管，貪圖私利、大搞“權(quán)力尋租”，甚至“官煤勾結(jié)”充當(dāng)“保護傘”。

其一是企業(yè)主或負(fù)責(zé)人企圖逃避打擊。事故發(fā)生后，業(yè)主想到的是無論報與不報都要賠錢，報了可能還要面臨高額罰款甚至是刑事懲罰，不報就只是賠錢了事；其二是負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員，企圖推卸、逃脫應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和法律責(zé)任。上下級之間統(tǒng)一口徑，相互證明，也時有發(fā)生：其三，官商勾結(jié)，結(jié)成了利益共同體，充當(dāng)這些非法業(yè)主、非法礦主的保護傘，甚至參與瞞報。所以這些非法業(yè)主有恃無恐、鋌而走險。

這些信息似乎表明，在我們用各種手段應(yīng)對地方礦難的時候，在一些地方已經(jīng)形成了一種“瞞報機制”，有關(guān)人員“各司其職”，分別“專業(yè)”地應(yīng)對可能外泄的因素，一起特大礦難才被隱瞞長達兩個月之久，以金錢和利益建立起來的聯(lián)盟，固化了官商之間對待事故的一致立場。

瞞報：地方官員的“理性選擇”

瞞報或謊報不但違背政府信息公開的義務(wù)，而且還很可能涉嫌犯罪。兩年前，刑法修正案(六)專門對此作出規(guī)定，在安全事故發(fā)生后，負(fù)有報告職責(zé)的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑。

如果僅此就想當(dāng)然地認(rèn)為可以以做效尤，那就顯得過于簡單。

2006年7月20日下午4點，央視《東方時空》記者從洪災(zāi)前線湖南資興發(fā)回報道，當(dāng)?shù)乜h城上報給市里的失蹤和死亡數(shù)字有重大瞞報和失實情況，數(shù)字相差三倍之多。對于難以預(yù)知的自然災(zāi)害，其產(chǎn)生與官員并無關(guān)系，個別官員也要瞞報，似乎讓人費解。當(dāng)災(zāi)害死亡人數(shù)與官員政績產(chǎn)生了關(guān)系，于是一切都會變得曖昧起來。事實上，在新邵事件中，有關(guān)官員就透露了其中的奧秘——之所以瞞報，是“因為全省正在香港開招商會，怕災(zāi)害影響形象和招商效果才瞞報了死亡人數(shù)”。

再以山西婁煩特別重大排土場垮塌事故為例。8月1日，位于山西太原市婁煩縣寺溝村的太原鋼鐵集團尖山鐵礦發(fā)生滑坡，將寺溝村部分房屋、村民掩埋。從8月1日到9月17日上報的遇難人數(shù)一直為11人。9月17日，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看到博客提供的舉報材料，作出重要批示，要求調(diào)查核實。從9月22日至29日，短短一周，國務(wù)院核查指導(dǎo)組就查明死亡失蹤45人?；仡^看看這起事故處理的發(fā)展脈絡(luò)，人們不禁要問：如果沒有媒體和社會公眾的揭發(fā)，婁煩事故真相的蓋子能否揭開?如果沒有國務(wù)院調(diào)查組介入，婁煩事故隱瞞到底要持續(xù)多久?

有記者曾問基層的安監(jiān)工作人員：瞞報事故一旦被發(fā)現(xiàn)，對責(zé)任人的處理很嚴(yán)厲，“高壓”之下為什么還是屢禁不止?這位工作人員的回答直截了當(dāng)：出了事上報了要處理，瞞報被發(fā)現(xiàn)了也是處理。但瞞報一旦僥幸“成功”，就能大事化小，小事化了。最近一個時期行政問責(zé)越來越嚴(yán)，一起事故會影響地方官員“一大串”，所以瞞報自然成為一些事故單位和地方官員的“理性選擇”。

究其原因，乃是當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)深知其中“利害”——不少地方將事故傷亡人數(shù)與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的政績掛鉤，一旦“死亡指標(biāo)”超標(biāo)，就會遭到“一票否決”，影響某些主要領(lǐng)導(dǎo)的評優(yōu)晉級升遷。因此，試圖在自然災(zāi)害與責(zé)任事故之間，在傷亡多少之間，為自己的“安全”預(yù)留空間，淡化社會關(guān)注度，便成了他們心照不宣的“潛規(guī)則”，當(dāng)然，最終瞞報的官員都終將逃脫黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲。9月23日，山西省檢察機關(guān)依法對謊報事故原因和性質(zhì)、瞞報死亡人數(shù)，涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的襄汾縣原縣委書記亢海銀、縣長李學(xué)俊、副縣長韓保全立案偵查。9月24日，決定對上述三人刑事拘留。此前的9月13日，襄汾縣委書記亢海銀、縣長李學(xué)俊已被停職檢

查。

瞞報官員的高舉輕放

然而面對形勢如此嚴(yán)峻的事故瀆職現(xiàn)象，各地司法行政機關(guān)在對這些人員處理與否的界限和處理輕重的程度上，標(biāo)準(zhǔn)差距很大。在2006年查處的46人中，涉嫌玩忽職守犯罪的占60.9％；涉嫌濫用職權(quán)的占15.2％；其他犯罪形態(tài)為瀆職與經(jīng)濟犯罪交織。

2006年底，左云“5·18”礦難12名責(zé)任人一審宣判時，9人被判2年至1年有期徒刑或拘役6個月，但都為緩刑；3人被判免予刑事處罰。2007年2月27日，山西省高級人民法院就左云“5·18”礦難部分瀆職人員改判結(jié)果召開新聞發(fā)布會公布，截至2月16日，涉嫌瀆職罪的12人中，5人受刑均比一審判決加重。有的從緩刑1年6個月，直接改判到了有期徒刑12年。

針對這種現(xiàn)象，就在這個改判的新聞發(fā)布會的第二天，即2月28日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題》的司法解釋，進一步明確了涉及礦難刑事犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，并加大了處罰力度。其中最大的亮點是，明確了對濫用職權(quán)、玩忽職守的國家機關(guān)工作人員的處罰標(biāo)準(zhǔn)：國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，危害礦山生產(chǎn)安全，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，依照《刑法》第397條的規(guī)定定罪處罰。

法律的效果很大程度上不在于其嚴(yán)厲性，而是在于它的必定性。對于絕大部分違法犯罪人員而言，其所斟酌最多的，首先不是將受到懲罰的輕重，而是受到懲罰的可能性。如果不受懲罰的可能性較大，違法犯罪分子就會在僥幸心理下鋌而走險。西方刑法學(xué)大家貝卡利亞曾說：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性，即使刑罰是有節(jié)制的，它的確定性也比存在著一線不受處罰希望的可怕刑罰所造成的恐懼更令人印象深刻。因為，即使是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸?！边@使我們不能不反思我們對事故瞞報者的法律應(yīng)對方法。

如何撕開事故瞞報的口子

違法的地方官員之所以敢于這樣胡作非為，是因為他們認(rèn)為，而且也曾經(jīng)做到過，上級官員是可以賄賂的，現(xiàn)場記者是可以收買的，新聞媒體是通過公關(guān)可以搞定的。只有加大輿論監(jiān)督的力度，使得媒體的威信更加可靠，才能讓地方公關(guān)起來有所畏懼，才能讓災(zāi)難“公關(guān)”之日成為“違法”現(xiàn)形之時。

人們今天之所以能知道“婁煩垮塌事故”的部分真相，很大程度上源于9月17日高層領(lǐng)導(dǎo)在“有博客刊登舉報信反映8月1日山西婁煩縣山體滑坡事故瞞報死亡人數(shù)”有關(guān)材料上作了重要批示，要求山西省政府和國務(wù)院“9·8”特別重大事故調(diào)查組調(diào)查核實。事實證明，來自媒體的獨立調(diào)查結(jié)論較之地方官員上報且咬定的數(shù)據(jù)更為可信。國家安監(jiān)部門對任何來自事發(fā)地的事故調(diào)查結(jié)論，都應(yīng)抱有一定的懷疑，并通過多種信息渠道校驗和核實地方的事故結(jié)論，以力避所有可能的瞞報與謊報。

婁煩垮塌事故發(fā)生之初的一個數(shù)字曾引起長期從事輿論監(jiān)督報道的記者孫春龍的高度警覺。有報道稱，8月3日，搜救人員在婁煩縣尖山鐵礦垮塌現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)9名遇難人員遺體。對于9這個數(shù)字，他十分敏感?！耙驗槲乙郧耙步佑|過類似于瞞報的這種事件，一般瞞報的話盡可能就比如10是一個數(shù)字，是一個坎，對事故的認(rèn)定有三個坎，死亡3個人、10個人、30個人，30個人以上就是特別重大，10個就是重大，這樣一個坎，每個坎處理的程度都不一樣，所以有時候8個、9個人的話就感覺到馬上接近這個數(shù)字，第一反應(yīng)是可能有瞞報的嫌疑?！?/p>

如果媒體能及時介入對事故的報道與獨立調(diào)查，如果民眾的舉報能得到足夠重視，如果讓職工家破人亡的企業(yè)主和對安全生產(chǎn)不負(fù)責(zé)任的官員能無例外地被曝光，瞞報自然就會少下去。

高頻發(fā)生的安全事故告訴我們，沒有完美無瑕的法律制度，制度的絕對完善也只能是一個不斷追求的目標(biāo)。針對安全工作的特殊性而言，最好的辦法還是在于及時發(fā)現(xiàn)事故征兆，立即消除事故隱患。就如在治病方面，扁鵲所言“病未有形而除之”。

關(guān)于安全事故的未雨綢繆，有一個法則、一個定理或許對我們有所啟發(fā)。一個法則是“海恩法則”，該法則指出：每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。一個定理即“墨菲定理”，該定理認(rèn)為：任何事都沒有表面看起來那么簡單，而且不管其可能性多么小，但總會發(fā)生，并造成最大可能的損失。我們一開始就應(yīng)該認(rèn)識到，任何企圖用紙包住火的做法都是徒勞的，甚至還會引火燒身。