信陽“禁酒令”風(fēng)波始末

石　破

河南禁酒，并非信陽一市。但在這個(gè)酒文化盛行的省份里，卻只有信陽因一把手的強(qiáng)力推行，取得了世人矚目的意外效果。隨后引發(fā)的風(fēng)波，實(shí)際是河南酒企與地方政府圍繞公務(wù)消費(fèi)展開的利益博弈。

如果沒有河南省酒業(yè)協(xié)會(huì)“攪局”，信陽市委、市政府的“禁酒令”還不會(huì)在全國引起這么廣泛的關(guān)注。

信陽“禁酒令”是2007年1月初開始實(shí)行的，當(dāng)時(shí)的影響僅限于信陽市內(nèi)。去年末和今年初，多家媒體報(bào)道和討論信陽“禁酒令”，截至今年2月18日投票截止，在人民網(wǎng)評選的“2007年十大地方新政”中，信陽“禁酒令”的票數(shù)名列第一。

豫酒困境

“我們不是反對信陽‘禁酒令，只是質(zhì)疑?！焙幽鲜【茦I(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長熊玉亮說，“酒企把情況反映到協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)不能不表述一下意見?！?/p>

酒業(yè)協(xié)會(huì)對“禁酒令”最初的異議，出現(xiàn)在2007年12月22日，熊玉亮在全省第四季度名牌骨干白酒企業(yè)聯(lián)席會(huì)上的講話。他在談到“協(xié)會(huì)近期工作”時(shí)說：“針對部分省轄市黨委、政府規(guī)定的‘禁止公務(wù)人員在工作日中午飲酒，明知故犯者，就地免職的規(guī)定(俗稱‘禁酒令)，經(jīng)咨詢這是明顯的違法行為。公務(wù)員中午喝酒，是公民個(gè)人生活領(lǐng)域，只要不影響工作，公共權(quán)力就不能干涉私人生活。對飲酒影響工作的可以按《公務(wù)員法》處理，而不能超出法律規(guī)定制定文件代替法律。協(xié)會(huì)待匯集行業(yè)意見后擬向省人大常委會(huì)法工委、省政府法制辦反映，要求修改或撤銷這一規(guī)定?！?/p>

當(dāng)時(shí)，河南省除信陽市之外，還有南陽、許昌、開封、商丘、駐馬店等城市也提出“禁酒令”，另有一些城市正準(zhǔn)備搞“禁酒令”。同時(shí)，河南省公安廳、省工商局、質(zhì)檢局等單位亦在本系統(tǒng)內(nèi)提出過類似“禁令”。

河南酒業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長熊玉亮針對“禁酒令”的這番講話，有個(gè)大背景，就是本省白酒行業(yè)目前面臨的困境。

河南白酒最好的光景是1990年代，到1998年達(dá)到頂峰。當(dāng)時(shí)河南的白酒產(chǎn)量居全國第三，宋河、寶豐被評為全國名酒，還有一大批省優(yōu)、部優(yōu)酒。仰韶、宋河、林河、寶豐、賒店等白酒品牌都在中央電視臺(tái)做廣告，每年一擲3000萬。

河南的白酒企業(yè)，最初都是當(dāng)?shù)卣k的，所謂“當(dāng)縣長，辦酒廠”。因?yàn)榘拙频睦麧櫬食^200％，資金周轉(zhuǎn)也很快。

但是，到1999年，豫酒就跌入了低谷。一是國家稅收體制調(diào)整，酒類企業(yè)的增值稅、消費(fèi)稅都讓國家拿走了，地方辦酒廠的積極性不如過去了。二是從1990年代中期，河南白酒廠急功近利，從四川大量購進(jìn)原酒勾兌，喪失了河南酒特有的風(fēng)格，反而培育出一大批川酒風(fēng)味的消費(fèi)者。

1999年至2001年，河南白酒連續(xù)3年產(chǎn)量下降、經(jīng)濟(jì)效益下降。1998年河南規(guī)模以上白酒企業(yè)的產(chǎn)量是42萬噸，到2001年只有15萬噸。

熊玉亮正是1999年明從河南省輕工廳調(diào)來省酒業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)任會(huì)長的。

熊玉亮說，從2002年起，隨著制藥、房地產(chǎn)等業(yè)外資本的進(jìn)入，河南白酒行業(yè)又逐漸好轉(zhuǎn)。但豫酒至今沒有全國性品牌，所以很難做全國市場，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，做好區(qū)域市場或家門口市場，有選擇做一些區(qū)域重點(diǎn)市場。

既然河南白酒主要只能在家門口銷售，而白酒消費(fèi)的主渠道之一又是公務(wù)、商務(wù)接待活動(dòng)，各地爭相出臺(tái)的“禁酒令”，便可能會(huì)影響河南白酒的“復(fù)興”大計(jì)。

公務(wù)用酒之爭

因“禁酒令”而聞名全國的信陽處于我國南北交界處，既是南方的北方，又是北方的南方。所以信陽人既有南方人的講究，表現(xiàn)在愛吃上；又有北方人的豪爽，表現(xiàn)在海喝上。但信陽公務(wù)員的工資收入全省最低，中午喝酒多數(shù)都是喝的公款。

信陽市的主要公務(wù)、商務(wù)接待用酒是金谷春系列酒?！敖鸸却骸笔俏寮Z液集團(tuán)的品牌，但酒的產(chǎn)地卻在信陽市淮濱縣，它是采用五糧液集團(tuán)的酒漿原液，在淮濱烏龍酒廠勾兌灌裝的。這項(xiàng)合作，是10年前到淮濱縣定點(diǎn)扶貧的中紀(jì)委工作隊(duì)員為雙方牽的線?！敖鸸却骸毕盗芯频拈_發(fā)成功，迅速使烏龍酒廠成為當(dāng)?shù)佚堫^骨干企業(yè)，不僅增加了縣財(cái)政收入，而且還推動(dòng)了當(dāng)?shù)赜衩住⒏吡?、紅薯等相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。

據(jù)烏龍酒廠一名領(lǐng)導(dǎo)說，去年該廠的銷售收入比前年下降兩成，主要原因就是信陽搞了“禁酒令”。這名廠領(lǐng)導(dǎo)的言論見諸媒體后，因?yàn)椴缓袭?dāng)前信陽政治的大氣候，他受到縣領(lǐng)導(dǎo)申斥，令其收聲。

信陽市監(jiān)察局局長尹建基承認(rèn)，“禁酒令”肯定會(huì)對白酒企業(yè)有影響。他說：“因?yàn)樾抨柟珓?wù)員是當(dāng)?shù)匕拙葡M(fèi)的主體?！屏钕逻_(dá)后，信陽白酒的銷售如果不受影響，反而說明我們的禁酒無效果，邏輯上說不過去。但是，我們也調(diào)查過，金谷春的銷售是分片的，雖然它在豫南片的銷售受影響了，其他片沒有受到影響?！?/p>

河南的白酒消費(fèi)市場，公務(wù)、商務(wù)招待用酒是一大塊。但公務(wù)招待用酒以“茅、五、劍”為主，處級以上干部基本上都喝茅臺(tái)。熊玉亮說，他從茅臺(tái)酒廠得到的消息，茅臺(tái)酒全國銷量的前三名是貴州、北京和河南。

熊玉亮說，河南酒的酒質(zhì)還行，但是檔次低，品牌不響亮。2002年河南各大白酒廠陸續(xù)改制后，都開始主推中高檔酒?！懊┡_(tái)酒八九百塊錢一瓶，它就真值那么多錢?喝茅臺(tái)已經(jīng)成了身份、地位的象征，成了面子問題?，F(xiàn)在我們宋河的‘共贏天下也賣到了400多元，寶豐、賒店酒也有二三百塊一瓶的，喝豫酒也不丟面子了。而且外省人到河南，都想嘗嘗這里的地方風(fēng)味，喝點(diǎn)河南酒?！?/p>

因此，從前年開始，由省酒業(yè)協(xié)會(huì)策劃，河南省酒類企業(yè)的十幾名全國及省級人大代表、政協(xié)委員在兩會(huì)期間搞“關(guān)于在全省各類公、商務(wù)活動(dòng)中使用河南名酒的議案”，連續(xù)提了兩年，熊玉亮說“喝豫酒”的提案今年還要搞。

他說：“政府不是沒有理睬我們，這事兒不能明說，他們實(shí)際上還是支持的。省接待辦已給過我們答復(fù)，他們挑選了部分豫酒作為招待用酒。另外，今年我們給省委書記徐光春、省長李成玉寫了信，希望兩位省領(lǐng)導(dǎo)帶頭喝豫酒。李省長不喝酒，徐書記現(xiàn)在每逢重大招待場合都喝河南酒，起著親身倡導(dǎo)作用?！?/p>

河南省酒業(yè)協(xié)會(huì)原為省輕工廳的二級單位，2003年機(jī)構(gòu)改革后，輕工廳并入商務(wù)廳，酒業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位亦隨之變更。力倡“禁酒令”的信陽市市委書記王鐵，曾當(dāng)過商業(yè)廳下屬的糖酒公司經(jīng)理。2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，原商業(yè)廳的一部分職能亦并入商務(wù)廳，因此，現(xiàn)商務(wù)廳中高層干部中，有多名王鐵書記以前的同事。

河南省酒業(yè)協(xié)會(huì)對“禁酒令”的質(zhì)疑。本來想在今年省兩會(huì)期間搞提案，但因被媒體提前曝光，遭到自己的業(yè)務(wù)主管——省商務(wù)廳喝止，就不再搞了。

禁酒令是否違法

亢銀忠是河南德英杰律師事務(wù)所律師。熊玉亮講話里提到“經(jīng)咨詢，這(‘禁酒令)是明顯的違法行為”，他所咨詢的就是亢銀忠。

接受河南省酒業(yè)協(xié)會(huì)的咨詢委托后，亢

律師寫了一份近萬字的《關(guān)于對信陽市政府對公務(wù)員中午禁酒的法律意見書暨酒類企業(yè)危機(jī)公關(guān)策劃方案》，大致意思是：

公務(wù)員中午喝酒，是公民個(gè)人生活領(lǐng)域，只要不影響工作，公共權(quán)力不能干涉私人的生活問題；

《國家公務(wù)員法》中，并沒有明確條文規(guī)定公務(wù)員中午不能喝酒，倒是規(guī)定了對公務(wù)員違紀(jì)的處分，應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備；

對個(gè)別干部喝酒影響工作的?？梢园凑铡豆珓?wù)員法》依法處理，而不能超出法律規(guī)定制定政府文件代替法律；

信陽市規(guī)定：對違反“禁酒令”的人員，督察組可以“先斬后奏”，處理后再匯報(bào)，還可公開曝光。這是和國家歷來強(qiáng)調(diào)的“依法治國，依法行政，依法定程序處理違法者”的要求相違背的。

亢律師萬言書的最后，建議河南省酒類企業(yè)進(jìn)行“危機(jī)公關(guān)”，包括向省人大、政協(xié)、省政府、省監(jiān)察審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)及媒體反映，要求上述部門進(jìn)行監(jiān)督，迫令信陽市委、市政府糾正其“禁酒令”。

然而，如果真像亢律師所言，“禁酒令”侵犯的是公務(wù)員的私權(quán)和個(gè)人生活領(lǐng)域，那么由酒類企業(yè)出頭替公務(wù)員申張權(quán)利(雖然是中午喝酒的權(quán)利)，是否有申訴主體錯(cuò)亂之嫌?反之，如果“禁酒令”侵害的是酒類企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)，酒類企業(yè)當(dāng)然有權(quán)向有關(guān)部門反映，要求予以監(jiān)督、糾正，但亢律師的意見書里卻沒有與此相應(yīng)的事實(shí)、數(shù)據(jù)和請求。

對這個(gè)問題，亢律師沉吟一下,然后說：“信陽的公務(wù)員要受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，就是有意見他也不敢申訴；其他地方的公務(wù)員，只要‘禁酒令侵害不到他的權(quán)益，他也不會(huì)申訴?！?/p>

亢律師的言論曝光后，在網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙、電視上引起紛紜爭議。中國法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安接受《人民日報(bào)》采訪時(shí)說：河南省酒業(yè)協(xié)會(huì)及其委托律師對“禁酒令”提出異議，這種做法值得肯定，證明了中國人法治觀念的提升。但姜又說，就具體事件而言，“禁酒令”是符合法治精神的。

亢律師是姜明安教授的崇拜者。對于姜教授的表態(tài)，亢律師很興奮。他說，我不反對“禁酒令”，反對的是“一刀切”。干部中午喝了酒，下午不上班，說明政府的管理有問題。如果他下午不上班就當(dāng)不成公務(wù)員了，他敢這樣做嗎?現(xiàn)在不讓他中午喝酒，但他晚上變本加厲地喝，喝得酩酊大醉，也會(huì)影響第二天上班，這個(gè)怎么處理?

亢律師又說，如果經(jīng)過充分論證，“禁酒令”確實(shí)可行，我們有必要建議人大代表搞個(gè)提案，修改《公務(wù)員法》，干脆將“禁酒令”寫進(jìn)去!因?yàn)楝F(xiàn)在各地的“禁酒令”內(nèi)容不一，有的是市里出臺(tái)，有的是縣里出臺(tái)，還有的是部門出臺(tái)，有些亂。

英國BBC、美國《紐約時(shí)報(bào)》、香港鳳凰衛(wèi)視等境外媒體也請求采訪亢銀忠律師?？郝蓭熀芘d奮，但他請示了自己所在的律師事務(wù)所領(lǐng)導(dǎo)后，謹(jǐn)慎地拒絕了采訪要求。

微妙的省紀(jì)委“禁酒令”

信陽市紀(jì)委效能監(jiān)察室的王主任說，“禁酒令”不是信陽市的發(fā)明，省紀(jì)委2005年就發(fā)過文件了。去年年初他們提出“禁酒令”，正是依據(jù)省紀(jì)委的這份文件。

河南省紀(jì)委的紀(jì)發(fā)(05)10號(hào)文件，題目是《關(guān)于嚴(yán)禁機(jī)關(guān)工作人員影響公務(wù)和形象飲酒行為的暫行規(guī)定》，其中第二條：機(jī)關(guān)工作人員飲酒應(yīng)遵守下列規(guī)定：1、不準(zhǔn)工作時(shí)間和工作日中午飲酒(下略)。

這份文件申明，本規(guī)定的適用對象是全省所有公務(wù)人員；如有違反者，情節(jié)較輕的，按管理權(quán)限由有關(guān)機(jī)關(guān)和單位進(jìn)行批評教育，或給予組織處分；情節(jié)嚴(yán)重并造成惡劣影響的，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

但省紀(jì)委文件的第二條第一款后面還有個(gè)括號(hào)：(重大慶典、重大對省外公務(wù)接待活動(dòng)等除外)。河南多個(gè)省轄市在制訂本地“禁酒令”時(shí)，都照搬了這個(gè)括號(hào)。

最早報(bào)道信陽“禁酒令”及省酒業(yè)協(xié)會(huì)異議的《河南商報(bào)》記者徐振江說：“為什么河南很多地方都搞‘禁酒令，只有信陽效果明顯?一是他們的禁令沒有這個(gè)括號(hào)，二是他們有專門的督察組，逮住了就罰，所以干部不敢中午喝酒了?！?/p>

徐振江等記者曾到豫東某縣采訪，縣里有關(guān)部門中午要設(shè)酒宴招待他們。徐問：“你們縣不是有‘禁酒令嗎?”對方回答：“你們是重要客人，我們這算‘重要的對外公務(wù)接待活動(dòng)，可以除外?！?/p>

另一次，有個(gè)投資考察團(tuán)到亦實(shí)行了“禁酒令”的某省轄市考察，中午市長設(shè)宴接待。開席前市長說：“很抱歉，因?yàn)槲覀冇小屏?，我不能喝酒，我讓副市長來陪大家吧?！笔虚L走后，副市長說市長發(fā)了話，下午我不用上班了。他喝得酩酊大醉。

信陽市紀(jì)委效能監(jiān)察室的王主任說：“我們信陽沒有這個(gè)括號(hào)，不論什么人，不管什么情況，也不管他喝的什么酒，執(zhí)行和處理都不留任何空間?！蓖踔魅握f：“去年年初，省委徐光春書記來信陽，我們跟徐書記說了‘禁酒令，徐書記都帶頭遵守。那些信陽籍的老將軍(信陽的新縣是紅色老區(qū)，出過許世友等將軍，人稱‘將軍縣)來了，中午也自覺不喝酒。”

去年年初，信陽市委、市政府的兩個(gè)“一號(hào)文件”，是把“干部作風(fēng)建設(shè)”和“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境”的號(hào)令綁在一起發(fā)出的。關(guān)于“干部作風(fēng)建設(shè)”里有5條禁令，“禁酒令”是其中之一。

兩個(gè)文件發(fā)出后，信陽市委、市政府隨即成立了“信陽市干部作風(fēng)建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境工作督察領(lǐng)導(dǎo)小組”，組長、副組長由信陽市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)及市紀(jì)委書記擔(dān)任，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主任是市監(jiān)察局局長尹建基。

尹建基說：“‘禁酒令為什么信陽執(zhí)行得好?不帶括號(hào)和有專門機(jī)構(gòu)督察這兩個(gè)原因都對。但我覺得應(yīng)該列為第一條的原因是：‘一把手的決心大。因?yàn)橹袊氖虑?，只要‘一把手不去認(rèn)真。啥機(jī)制都能搞壞了?！?/p>

信陽“禁酒令”也確實(shí)被外界視作王鐵書記的個(gè)人“鐵腕”作風(fēng)的體現(xiàn)。為了體現(xiàn)對“禁酒”督察工作的重視，“督察辦”下設(shè)3個(gè)督察小組，組長都是特聘的退居二線的正處級干部。去年8月1日，王鐵書記召開座談會(huì)，總結(jié)督察經(jīng)驗(yàn)。然后要求各縣區(qū)都要成立督察組。

去年至今，信陽已查處了444名違犯“五禁令”和“十不準(zhǔn)”的公務(wù)員，其中處分164人。這些公務(wù)員大部分都是因違犯“禁酒令”而被查處的。

劉貴榮是第三督察組的組長。她說開始時(shí)最大的阻力來自自己。擔(dān)心會(huì)得罪人，但到現(xiàn)在，還沒人跟督查組成員糾纏。“現(xiàn)在我們不敢說這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)杜絕，只是問題越來越隱蔽了。像公安系統(tǒng)早就有‘禁酒令，但干警外出時(shí)喝酒，領(lǐng)導(dǎo)就不容易發(fā)現(xiàn)；鄉(xiāng)干部到村里搞調(diào)研、參加農(nóng)村的紅白喜事時(shí)也會(huì)喝酒。還有的干部頭天晚上喝酒多了，影響第二天工作，也不行。只要我們測試出他有酒味，就視為今天喝酒?！?/p>

劉說，針對日漸隱蔽的問題，他們幾個(gè)督察組正在研究新的對策。

矛盾的禁酒心理

由于沒想到“禁酒令”會(huì)引起這么大的反響，信陽市的相關(guān)部門表現(xiàn)出矛盾心理，一是既想宣傳現(xiàn)在“禁酒”的成績，又不想把過去的風(fēng)氣說得太不堪；二是既想把“禁酒令”執(zhí)行得雷厲風(fēng)行，又想避免引起“是否違法”之類的懷疑和爭議。

關(guān)于信陽市對媒體聲稱的“‘禁酒令實(shí)施半年來，節(jié)省招待費(fèi)4300萬元”這個(gè)數(shù)字，尹建基說：“我認(rèn)為這個(gè)數(shù)字沒有夸大。有人說半年節(jié)省43007Y，一年豈不就上億了?信陽市的招待費(fèi)該有多少億呀?但按照大家公認(rèn)的數(shù)字，全國公款吃喝一年3000億元，分到每個(gè)地級市又是多少億呢?我認(rèn)為信陽還不算多。公務(wù)招待費(fèi)是個(gè)很模糊的東西，雖然國家有規(guī)定：只能將財(cái)政預(yù)算的2％用于公務(wù)招待，但這個(gè)費(fèi)用各部門的財(cái)務(wù)報(bào)表上都不顯示，卻每天都在發(fā)生，所以你也不知道哪個(gè)市究竟有多少招待費(fèi)，它是國家財(cái)政管理的一個(gè)空白，是管理制度上的缺陷造成的?！?/p>

尹又說，4300萬的數(shù)字，是按照信陽每個(gè)市、區(qū)直屬單位及每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天一桌酒席來算的，“實(shí)際上，隨便到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)常中午都有幾桌客人?！?/p>

自從鄭州的亢律師發(fā)飆，認(rèn)為信陽“禁酒令”違反了《公務(wù)員法》，并有侵犯私權(quán)之嫌后，信陽方面在宣傳成績時(shí)都謹(jǐn)慎起來。市紀(jì)委效能監(jiān)察室的王主任說：“所謂‘就地免職是媒體說的。我們對違犯規(guī)定者，是嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政效能監(jiān)察暫行辦法》等進(jìn)行處理的。免職只是一種組織措施，對于錯(cuò)誤情節(jié)惡劣的公務(wù)員，有必要暫時(shí)停止他的職務(wù)，以便于進(jìn)一步調(diào)查，調(diào)查后再按規(guī)定處理。免職不是撤職，沒犯錯(cuò)誤的干部，因工作調(diào)動(dòng)等也可以免職?！?/p>

市監(jiān)察局局長尹建基說：“處理與處分不同。處理包括檢討、通報(bào)批評、免職等，處分是正規(guī)的處罰，黨員干部犯錯(cuò)誤到一定程度才會(huì)受到處分，包括黨內(nèi)警告、行政警告、記大過和撤職等?！?/p>

至于“督察組可以先斬后奏”這個(gè)說法，在劉貴榮持有的“特別督察證”上是如此表述的：“持證人對督察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)當(dāng)場提出處理意見，并報(bào)市督察工作辦公室，同時(shí)監(jiān)督相關(guān)部門落實(shí)到位?！?/p>

尹建基局長說：“我們是這樣提的，但督察組還是要匯報(bào)?？梢韵茸屵`犯者寫檢查，停止工作，這不是處分。等到調(diào)查報(bào)告上來，我們進(jìn)一步核實(shí)情況，再按干部管理權(quán)限處理。”

尹建基表示：“我們處理了這么多公務(wù)員，沒有一個(gè)申訴的。人民群眾對此也很滿意，說明過去的做法是不合適的，現(xiàn)在的做法是合適的。今年2月中旬，河南省紀(jì)委調(diào)研室專門來信陽調(diào)研‘禁酒令，省紀(jì)委的調(diào)研肯定了我們的做法，并將材料報(bào)到了中央?！?/p>

自從信陽“禁酒令”引起全國反響后，已有江蘇、福建、吉林、黑龍江以及省內(nèi)的開封、商丘、許昌等地有關(guān)部門前來取經(jīng)。

值得深思的是，全國共有多少消費(fèi)品生產(chǎn)和服務(wù)性行業(yè)，是依靠公務(wù)消費(fèi)繁榮起來的?政府財(cái)政透明化、從源頭上管理公務(wù)消費(fèi)、降低行政成本，加強(qiáng)人大監(jiān)督等根本之策，聽來已不新鮮，最終惹來八方關(guān)注的，卻不過是一紙午飯不讓人喝酒的“禁酒令”。