民本政府的未來之路

趙　義

民本政府的5年實踐，從修復(fù)，到權(quán)利的普遍化，新價值的扎根生長，是一個合乎邏輯的過程，也與人的需求層次相對應(yīng)。在塑造民本政府的過程中，實際上有三架馬車，功能或者價值的分化已經(jīng)開始出現(xiàn)——政府，市場，公民和社會組織。

在十一屆人大代表的掌聲中，本屆中央政府過去5年的工作答卷，呈現(xiàn)在人們面前。

回顧5年前，當(dāng)前任國務(wù)院總理朱镕基在工作報告中自豪地宣稱“辦成了多年想辦沒有辦成的大事”(尤其是集中力量建成了一批關(guān)系全局的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目)的時候，人們都知道，那屆中央政府初期面臨的形勢是嚴(yán)峻的：亞洲金融危機沖擊，世界經(jīng)濟增長放慢；國有企業(yè)職工大量下崗；1998、1999年連續(xù)遭受特大洪澇災(zāi)害。

同樣，當(dāng)溫家寶說中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)位居世界第四位的時候，人們同樣看到了成績背后諸多的困難和“風(fēng)險”。這些困難和“風(fēng)險”甚至比1998年更加嚴(yán)峻。因此。雖然經(jīng)濟增長指標(biāo)仍然是人們無比熟悉的“8％”左右，但本屆中央政府主要精力和工作重點是“放在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、深化改革、加快社會建設(shè)上”。人民滿意的政府或民本政府已然是本屆中央政府的最明顯的標(biāo)志。

過去5年，中國這艘巨輪的“修復(fù)”工作，中央政府的確做了很多。雖然，政府工作報告仍需要全國人大代表審議表決，才能正式定案，不過，繼續(xù)“修復(fù)”工作是可以預(yù)期的事情。5年的“修復(fù)”甚至也帶來了價值理念方面的變化和革新。顯然，對于一艘志在沖在前面的巨輪來說，不僅需要迫切的修復(fù)工作，甚至更需要零部件的更新。

繼續(xù)“修復(fù)”

的確，中國這艘巨輪現(xiàn)在面臨的風(fēng)險比以前更大，溫家寶的報告毫不諱言地點出了相關(guān)的內(nèi)容：

在戰(zhàn)勝突如其來的嚴(yán)重非典疫情和歷史罕見的低溫雨雪冰凍等特大自然災(zāi)害后，高致病性禽流感等疫情的蔓延雖然得到控制，但潛在的危險終究像幽靈般考驗著政府的應(yīng)急能力和社會建設(shè)的進(jìn)程；物價上漲，通貨膨脹壓力加大；國際經(jīng)濟環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險增加；在土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護等方面損害群眾利益的問題十分突出，社會穩(wěn)定壓力巨大；革除影響經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙的攻堅任務(wù)繁重。

可以用巨輪的比喻想象一下：巨輪的速度不能太快，過大的能源消耗難以承受；對船上的主人的各種利益和權(quán)利要求，要及時滿足，至少是回應(yīng)；還要時刻注意其他巨輪的沖擊；同時，對巨輪的一些零部件還要漸進(jìn)式的更新?lián)Q代。

同樣，對一艘充滿風(fēng)險的巨輪而言，一個船長首先想到的是修復(fù)。畢竟，無論什么情況下，安全行駛總是被優(yōu)先考慮的選擇。一個有利的條件是，政府的錢袋子很鼓。

溫家寶在回顧5年工作的時候提到，全國財政收入達(dá)到5.13萬億元，增長1.71倍?？梢哉f，過去5年，政府在國民收入分配中所占份額不斷提高的勢頭沒有變化。1998－2007年10年間，中國稅收收入的彈性系數(shù)在1.5以上，即稅收收入的增長速度是GDP增長速度(按現(xiàn)價計算)的1.5倍，2007年更高達(dá)1.8倍。2007年中央財政超收4168億元。

有關(guān)部門一直堅持“稅收收入的增長源于經(jīng)濟社會發(fā)展，財政收入快速增長態(tài)勢并不是國家從制度上加重稅負(fù)的結(jié)果”的判斷。

而溫家寶在報告中說，只有把經(jīng)濟發(fā)展的成果合理分配到群眾手中，才能得到廣大群眾的擁護，才能促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

如果將政府的經(jīng)濟發(fā)展的成果簡化為財政收入，那么財政收入的走向就是觀察修復(fù)工作是否持續(xù)和未來方向的主要方法。兩個合理的問題

兩相對比，有兩個合理的問題就擺在中央政府面前。第一個問題是如何調(diào)整財政支出。正如溫家寶報告中承諾的，要較大幅度地增加“三農(nóng)”、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、節(jié)能減排和廉租住房建設(shè)等方面的支出。如為加快社會保障體系建設(shè)，今年中央財政投入將比上年增加458億元。醫(yī)療衛(wèi)生方面，中央財政比上年增加165億元，重點向農(nóng)村和基層傾斜。

在財政支出比較剛性，調(diào)整步伐難以大幅度躍進(jìn)的情況下'另一個合理的，也更重要的問題就是：超收部分哪里去?扣除削減赤字和新增加的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這部分資金是2686億元。

溫家寶的答案是：“加強薄弱環(huán)節(jié)”。工作報告提出，超預(yù)算收入使用的原則是：集中財力辦關(guān)系民生和制度性建設(shè)方面的事，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強薄弱環(huán)節(jié)。用3年左右時間基本化解農(nóng)村義務(wù)教育歷史債務(wù)的中央資金就是來自這部分收入。

數(shù)字性承諾往往靠強有力的行政手段和立法手段可以迅速落實。而有些承諾難以用數(shù)字的方式具體作出，但方向卻依然是要構(gòu)筑巨輪航行的安全網(wǎng)。比如今年要完成7700多項食品、藥品和其他消費品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作，堅決制止玉米深加工能力盲目擴張，違規(guī)在建項目必須停建，加快完成大中型和重點小型病險水庫除險加固任務(wù)，落實擴大國家傳染病免疫規(guī)劃范圍的政策措施等等。

從局部權(quán)利到普遍權(quán)利

修復(fù)工作總是從最薄弱的環(huán)節(jié)開始，也可以說是從局部群體，局部地區(qū)，局部組織開始。不過，5年過后，民本中央政府的志向有了更明確的定位，簡言之，就是人人共享。如果說局部權(quán)利帶有補償，安撫，化解歷史矛盾等主觀動機，那么，人人共享，就說明，和歷史上出現(xiàn)的朝氣蓬勃的強大的中央政權(quán)一樣，現(xiàn)在的中央政府也有來了一個宏大的抱負(fù)：國家之下，人人平等。

而從民眾和社會的角度來看，這樣的走向就是標(biāo)志著普遍權(quán)利的出現(xiàn)。歷史上的確出現(xiàn)過這樣的蜜月時期，雖然兩者難以直接畫上等號。并且，普遍權(quán)利更多的是從社會權(quán)利開始。

看看報告中的類似表述吧：促進(jìn)形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；加快省級統(tǒng)籌步伐，制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，重點擴大農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟組織就業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加社會保險；完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，建立與經(jīng)濟增長和物價水平相適應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制；在全國城鄉(xiāng)普遍實行免費義務(wù)教育；讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)……

一份中央政府志在實現(xiàn)的社會權(quán)利清單已經(jīng)初步擺在每一個人面前。公平正義如果不能最后化為民眾的權(quán)利，政府和民眾一起“背書”，“讓人民生活無后顧之憂”將只能成為空洞的口號和工具。

而對于經(jīng)濟權(quán)利或者說產(chǎn)權(quán)，因為特殊的國情，普遍化的路徑并沒有直接出現(xiàn)在中央政府的報告里。這方面更多的是體現(xiàn)在“損害群眾利益的突出問題”。土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護等方面的最深層的沖突還是產(chǎn)權(quán)分歧。但中央政府可以通過控制變動規(guī)模來減少沖突。這也正是過去5年多次出現(xiàn)的。并且，中央政府承諾：制定與群眾利益密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，原則上都要公布草案，向社會公開征求意見。

辦法

如果只是局限于改善民生，加強公共服務(wù)這個范疇，那么問題最終還是回到一個老問題：政府如何自己改自己?溫家寶提出，這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案，要加強社會管理和公共服務(wù)部門。當(dāng)今世界一些大國的中央政府的確具有強大的提供公共管理和公共服務(wù)的能力。如美國社會保障局作為聯(lián)邦政府的獨立機構(gòu)，下設(shè)13個辦公室，雇員6.5萬人，全國還設(shè)有10個區(qū)域辦公室、6個處理中心和近1300個地方辦公室。有分析說，發(fā)達(dá)國家的政府規(guī)模比較大，一般比發(fā)展中國家要大一倍左右。

而中國絕大多數(shù)中央政府部門的決策依靠地方政府部門執(zhí)行，自身在地方并不設(shè)立分支機構(gòu)，中央事務(wù)多依賴地方執(zhí)行。由于行政層次過多，省以下財政體制改革沒有全面推進(jìn)，最后公共管理和公共服務(wù)職能過多壓在了基層身上。縣級政府直接向全國70％的人口提供了大約70％的公共服務(wù)，而縣級政府的財政自給能力是各級政府中最低的。雖然現(xiàn)在已經(jīng)加強基層政府提供公共服務(wù)的能力，但一個問題仍然值得提出：中央政府有沒有必要建立大規(guī)模的社會管理和公共服務(wù)隊伍?

給錢，是最直截了當(dāng)?shù)霓k法。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使那些貧困轄區(qū)也開始有能力完成最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。

但面對縱向的苦樂不均，給錢的辦法總是面臨過多的行政層次這個“過濾器”。實踐也說明，在實行縣級財政省級直管的地方，民生財政也更容易啟動。而中央政府建立大規(guī)模的社會管理和公共服務(wù)隊伍(一種方式是將相應(yīng)地方機構(gòu)變?yōu)橹醒胝呐沙鰴C構(gòu))是具有規(guī)模效應(yīng)的辦法。目前在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，比較盛行省級垂直管理的辦法。在中央政府與地方政府之間完全確立事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)的體制之前，統(tǒng)一立法(如促進(jìn)就業(yè))、出臺政策(如督促地方建立廉租房體系)仍然是中央政府確保“人人共享”的基本辦法。首長負(fù)責(zé)也還是最有威懾力和動員力的工具。

新價值

溫家寶曾經(jīng)說：“人多，不發(fā)達(dá)，這是中國的兩大國情。中國有13億人口，不管多么小的問題，只要乘以13億，那就成為很大很大的問題；不管多么可觀的財力、物力，只要除以13億，那就成為很低很低的人均水平。”

顯然，即使以今日政府財政收入之巨，任何福利的廣覆蓋，結(jié)果仍然只能是低水平的。從工作報告內(nèi)容看，中央政府也并不打算把自己徹底變成一個保姆。因為在塑造民本政府的過程中，實際上有三架馬車，功能或者價值的分化已經(jīng)開始出現(xiàn)——政府，市場，公民和社會組織。三者的價值取向的不同日益明顯，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府更加注重社會管理和公共服務(wù)，社會組織則促進(jìn)社會自治。

三架馬車同時并進(jìn)，將可能避免歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的悲劇：強大政府面對單子化的個人。這是一種最脆弱的政治結(jié)構(gòu)。

弄清楚各自不同的價值取向和作用，實際上是重新構(gòu)建社會的基礎(chǔ)秩序。政府更加注重社會管理和公共服務(wù)，那么政府體制改革就不會僅僅著眼于機構(gòu)合并和人員精簡，有時候甚至走了彎路。比如過去5年已經(jīng)開始著力加強基層政府提供公共服務(wù)的能力。很多地方都取消了基層政府的經(jīng)濟職能。

現(xiàn)在地方上已經(jīng)開始出現(xiàn)社會組織促進(jìn)會性質(zhì)的組織。現(xiàn)在也開始出現(xiàn)政府提供財政扶貧資金給民間組織用于扶貧項目的苗頭。中國的政治結(jié)構(gòu)是否將更多地增加統(tǒng)合主義的某些色彩，還是個未知數(shù)。但顯然，市場化造就了大批經(jīng)濟精英并被政治結(jié)構(gòu)開始吸納之后，社會精英身上也正在發(fā)生類似的過程?？梢灶A(yù)見，隨著社會建設(shè)的推進(jìn)，社會精英逐漸進(jìn)入政治體系，并在公共政策的分配職能上發(fā)揮作用，是可以想見的事情。

也許在那個時候，民本政府又多了一個平衡器。社會精英將以“廣覆蓋”來制約其他精英的“低水平”的價值取向。

民本政府的5年實踐，從修復(fù)，到權(quán)利的普遍化，新價值的扎根生長，是一個合乎邏輯的過程，也與人的需求層次相對應(yīng)。有的東西，人們已經(jīng)看得很清楚了，有的東西，還更多的是一些影子。在一個政治體制仍然需要下決心改革的國家里，一個民本政府的未來究竟會怎樣，對社會每一個人來說意味著什么，這已經(jīng)不是一個做事的方法問題，而是價值判斷和選擇問題。沒有價值統(tǒng)領(lǐng)的福利，只是果家犬儒的工具。人們永遠(yuǎn)不能忘記“體制性障礙”。