汛期來臨，城市緣何“水漫金山”

鐘岷源

在受淹或短時(shí)受淹不可避免的情況下，如何控制水深，不要讓它淹得太長、淹得太深是城市防洪排澇要考慮的重要問題。

坐落于福州北大門的景致美麗的福州國家級(jí)森林公園如今少了許多的靈性，因?yàn)閳@中的八一水庫幾乎干涸，缺少了這份盈水的靈動(dòng)，公園就像失去了靈魂。水庫干枯是源于政府部門“交代”不得蓄水，因?yàn)榍澳甑摹褒埻酢迸_(tái)風(fēng)襲擊福州，水庫正常泄洪，造成水淹福州市區(qū)。

泄洪夾著暴雨，讓福州這座城市存在的軟肋暴露無遺：排水設(shè)施落后于城市發(fā)展、排澇體系不足。發(fā)生于福州的這個(gè)城市洪澇場(chǎng)景，只是國內(nèi)眾多城市也時(shí)常發(fā)生的一個(gè)寫照。

事實(shí)上，城市功能的缺失無力抵抗暴雨帶來的水漫金山。每到汛期，我們都看到因強(qiáng)降雨使城市受淹的報(bào)道。除了福州，前年的強(qiáng)熱帶風(fēng)暴“碧利斯”襲擊廣西南寧，大街小巷隨即水漫金山，短時(shí)間內(nèi)把這座城市變成了“澤島”。2007年是我國氣象災(zāi)害偏重的年份。濟(jì)南、重慶、杭州等都遭受過嚴(yán)重的洪水災(zāi)害。

2008年，城市防汛形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。針對(duì)當(dāng)前中國全面進(jìn)入主汛期、南方部分地區(qū)遭遇嚴(yán)重洪澇災(zāi)害的情況，中國氣象局不久前要求各級(jí)氣象部門加強(qiáng)預(yù)警預(yù)報(bào)，完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等。

一談起防洪許多城市人不以為然，以為自己身居高樓大廈，洪水能奈我何。其實(shí)，內(nèi)澇問題一直在威脅著一座座繁華的城市。

城市內(nèi)澇年年有，“水來了，堤外洪水城內(nèi)走，城內(nèi)積水災(zāi)不小?！边@是南方受災(zāi)群眾編的順口溜，也是當(dāng)前城市內(nèi)澇的真實(shí)描繪。中國水利水電科學(xué)研究院教授級(jí)高級(jí)工程師程曉陶告知記者，“內(nèi)澇是當(dāng)前國內(nèi)城市的一個(gè)通病且日趨嚴(yán)重?！?/p>

內(nèi)澇軟肋在哪里?據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國有防洪任務(wù)的城市642座，其中已有177座城市達(dá)到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)，占全部有防洪任務(wù)城市總數(shù)的28％；另有440座城市制定了防洪規(guī)劃，占全部有防洪任務(wù)城市的69％。全國還有465座城市低于國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，占總數(shù)的72％。特別是非農(nóng)業(yè)人口在150萬人以上的16座大城市中，只有兩座達(dá)標(biāo)。

專家認(rèn)為，在受淹或短時(shí)受淹不可避免的情況下，如何控制水深，不要讓它淹得太長、淹得太深是城市防洪排澇要考慮的重要問題。

城市呼喚路面“透水”

“‘老天爺打個(gè)噴嚏，城市就感冒發(fā)燒，這種情況在全國很多城市都有?！庇袑＜腋嬖V記者說，很多城市內(nèi)河道治理有兩大病癥：一是把水系填埋，用作馬路或蓋上高樓；二是將明渠變成暗溝，將活水變成死水。

以南京為例，翻翻上世紀(jì)七八十年代的南京地圖，可以發(fā)現(xiàn)城市中密布河湖，這些自然水體是很好的容器，但在南京的城市變遷中，有多條河流從人們的視線中消失了。很多水體被填平蓋起了樓盤，修成了道路，失去了天然蓄水的水庫，城市受淹也成了大自然的“報(bào)復(fù)”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，南京在10年內(nèi)消失的河流足有20條，全長超過15公里。專家指出，多年來南京市為改造主城路網(wǎng)實(shí)施填河的后遺癥，已經(jīng)開始逐年發(fā)作。

事實(shí)上，我國城市中60％以上為不透水或基本不透水的地面，降雨產(chǎn)流率比農(nóng)業(yè)區(qū)大得多。由于城市房屋設(shè)施和道路絕大部分不能受淹，因此，排水系統(tǒng)特別強(qiáng)，匯流快，流量大，完全不同于農(nóng)田排水，應(yīng)充分吸取市政工程的經(jīng)驗(yàn)。

與此同時(shí)，原有城市水面率大都很低，一般不足百分之二三。一些新市區(qū)是在近郊區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展起來，在建設(shè)過程中又不斷減少水面，以獲得更大的土地效益。城市的地面調(diào)蓄能力大大降低，造成暴雨徑流量增加，進(jìn)一步加劇了城市排水的嚴(yán)重性。保留甚至要求擴(kuò)大城市水面率，是城市規(guī)劃中一項(xiàng)十分重要的論證工作，蠶食城市水面是搬起石頭砸自己的腳，得不償失。

然而，國外的城市建設(shè)正在拋棄傳統(tǒng)水泥路磚。

滿街水泥路面，植物賴以生存的土壤面積越來越小。城市的植物其實(shí)也起著處理降水的作用，發(fā)達(dá)的根系與大片的土壤都能使大量雨水順暢地進(jìn)入地下?？蓪擂蔚氖牵S著城市建設(shè)步伐的加快和面積擴(kuò)大，城中路面被水泥和混凝土占領(lǐng)，不僅限制了樹的生長，也使“可透氣透水土地”面積越來越小。據(jù)該專家介紹，不少國家已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，在城建中改用可透水的混凝土和路磚，這樣遇到大暴雨時(shí)這些路面也能自動(dòng)泄水，積水現(xiàn)象大大減輕。

如何利用城市雨洪

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國600多個(gè)城市中自3400多個(gè)城市存在資源型或水質(zhì)型缺水問題，有110個(gè)城市嚴(yán)重缺水，大部分在我國北方及西北地區(qū)。其中華北地區(qū)水資源緊缺尤為嚴(yán)重，多數(shù)城市是以天然降水和地下水作為水資源供應(yīng)的主體，地下水主要借助包括雨洪在內(nèi)的天然降水來補(bǔ)充。

隨著城市化進(jìn)程的加快，原有的農(nóng)田、草地、林地逐漸被建筑物及硬化地面取代，原有疏松透氣透水的地表被不透水材料覆蓋，阻隔了雨洪向市區(qū)地下土壤的滲透。由于城市地下水得不到應(yīng)有的補(bǔ)充，加之地下水超采，使許多城市形成了地下水下降漏斗中心，出現(xiàn)了地面沉降、裂縫、海水倒灌、水質(zhì)惡化等地質(zhì)災(zāi)害問題。而城市又要消耗大量的水資源，因而水資源緊缺成為城市可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

然而，一方面城市嚴(yán)重缺水，另一方面城市汛期又雨洪成災(zāi)。如何實(shí)現(xiàn)雨洪資源化，緩解城市供水壓力，成為城市建設(shè)中亟待解決的問題。

近20年來，由于全球范圍內(nèi)水資源緊缺和暴雨洪水災(zāi)害頻繁，美國、加拿大、墨西哥、德國、蘇丹等40多個(gè)國家相繼開展了雨洪利用的研究與實(shí)踐，并召開過10屆國際雨洪利用大會(huì)。其中，德、日、美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)程發(fā)展較快的國家，將城市雨洪利用作為解決城市水源問題的戰(zhàn)略措施，進(jìn)行試驗(yàn)、推廣、立法、實(shí)施。

德國是歐洲開展雨洪利用工程最好的國家之一。目前德國的雨洪利用技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化階段，市場(chǎng)上已大量存在收集、過濾、儲(chǔ)存、滲透雨洪的產(chǎn)品。該國的城市雨洪利用方式主要有三種：一是屋面雨洪集蓄系統(tǒng)，二是雨洪截污與滲透系統(tǒng)，三是生態(tài)小區(qū)雨洪利用系統(tǒng)。在雨洪利用方面，德國還制定了一系列法律法規(guī)，規(guī)定在新建小區(qū)之前，無論是工業(yè)、商業(yè)還是居民小區(qū)，均要設(shè)計(jì)雨洪利用設(shè)施，若無雨洪利用設(shè)施，政府將征收雨洪排放設(shè)施費(fèi)和雨洪排放費(fèi)。

美國的雨洪利用是以提高天然入滲能力為宗旨。針對(duì)城市化引起河道下游洪水泛濫問題，美國的克羅拉多州(1974年)、佛羅里達(dá)州(1974年)和賓西法尼亞州(1978年)分別制定了《雨洪利用條例》。這些條例規(guī)定新開發(fā)區(qū)的暴雨洪水洪峰流量不能超過開發(fā)前的水平。所有新開發(fā)區(qū)(不包括獨(dú)戶住家)必須實(shí)行強(qiáng)制的“就地滯洪蓄水”。

綜合國外發(fā)達(dá)國家城市雨洪利用的主要經(jīng)驗(yàn)是：制定了一系列有關(guān)雨洪利用的法律法規(guī)；建立了完善的屋頂蓄水和由入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)；收集的雨洪主要用于沖廁所、洗車、澆灌庭院、

洗衣和回灌地下水。

不應(yīng)有的功能缺失

對(duì)于城市政府的職能來說，應(yīng)該為城市居民提供一個(gè)安全、舒適的環(huán)境空間。像國外的城市在征收稅收的時(shí)候，是根據(jù)市政府提供的公共服務(wù)來確定稅率的，就是你提供的服務(wù)越高，稅率也會(huì)越高。但是如果你沒有提供什么服務(wù)的話，老百姓也可以拒絕交稅，但是在我國這一點(diǎn)體現(xiàn)得還不夠。所以就出現(xiàn)了很多所謂的形象工程。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員李宇軍告知記者，這些問題充分暴露了城市發(fā)展中不應(yīng)有的功能缺失。這是全國部分城市的通病——重視大工程項(xiàng)目，輕視基礎(chǔ)項(xiàng)目；重視表面工程建設(shè)，輕視市民內(nèi)在需求。

我們面對(duì)的現(xiàn)狀是，現(xiàn)在城市發(fā)展很快，很多城市的政府都很熱衷于搞形象工程、政績工程，但是在搞這些工程的同時(shí)，地面上的建筑都修得很華麗，高樓大廈很多，有很多的廣場(chǎng)和花園。但是對(duì)于地下的基礎(chǔ)設(shè)施部分卻往往非常忽略，其中的原因就在于地下這部分管道投資非常大，而且見效非常緩慢。更為主要的是這些地下的基礎(chǔ)設(shè)施往往是看不到的，很多城市政府不愿意干這些既賠本又賺不著吆喝的事情。這樣就分流了我們?cè)緫?yīng)該投資到城市基礎(chǔ)設(shè)施上的大量資金，造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施的修建和維修相當(dāng)困難，一旦有城市的災(zāi)害或者突發(fā)事件襲來，這些基礎(chǔ)設(shè)施的缺失就會(huì)給整個(gè)城市的安全帶來巨大的隱患。這跟政府的政績觀有關(guān)。現(xiàn)在好多政府都是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要的任務(wù)，所以在社會(huì)、環(huán)境方面就考慮得少一些。這是一個(gè)誤區(qū)。因?yàn)榘l(fā)展城市經(jīng)濟(jì)主要還是為了改善人民的生活質(zhì)量，應(yīng)該是以人為本的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)手段，而不是目的。

李宇軍的同事袁曉勐博士也認(rèn)為，重生產(chǎn)、輕生活是建國以來城市的一項(xiàng)建設(shè)方針，把城市視為一個(gè)生產(chǎn)單位，而對(duì)滿足人民生活水平，滿足人民基本生活需要考慮不足。重收益、輕環(huán)境是指我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)中，尤其是把城市政府的收益看得很重，而對(duì)于環(huán)境問題、生態(tài)問題往往是顧不上了。重短期、輕長期和我們政府的行政體制有關(guān)系，政府體制關(guān)系原來是三年一屆現(xiàn)在是五年一屆，在這短短的五年一屆里面不可能考慮長期的規(guī)劃和建設(shè)。重地面、輕地下就是和政績工程有關(guān)，而政績工程的改革和實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變。

眼下，我們的城市建設(shè)和城市管理分屬不同的部門，城市管理屬于支出性的項(xiàng)目，是要政府掏錢的。很多政府尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的城市政府財(cái)政非常困難，以至于路燈都點(diǎn)不亮，但是城建部門搞開發(fā)區(qū)，買賣土地，日子要遠(yuǎn)比城管部門好過。試想在一個(gè)教師工資都發(fā)不出來的城市里，要求他們大搞城市管理顯然是不現(xiàn)實(shí)的。未來的城市管理必然走向社會(huì)化的道路。

城市防洪有其特殊性，城市集中了國家60％以上的財(cái)富，一旦被洪水淹沒，損失則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過面積是其幾倍甚至幾十倍的廣大農(nóng)村，因此城市防洪的重要性更為突出。城市防洪的特殊性決定了城市防洪與農(nóng)村防洪有很大的區(qū)別，如何用有限的財(cái)力既確保城市防洪安全，又不過多地浪費(fèi)?

對(duì)此，全國人大代表莊先在去年的全國“兩會(huì)”上，提交了“關(guān)于制定《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法》的議案”，以促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施的合理利用。

莊先告訴本刊記者，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營，在發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)營作用的同時(shí)，也要實(shí)行有效監(jiān)管，防止發(fā)生少數(shù)占?jí)艛嗟匚坏慕?jīng)營者侵害公共利益的行為。為此，應(yīng)通過法律進(jìn)一步對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范，明確政府監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)定經(jīng)營者和公共服務(wù)對(duì)象相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并對(duì)實(shí)行特許經(jīng)營后的經(jīng)營者的行為，提供服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等作出明確界定，使城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施特許經(jīng)營后，各方面主體都有章可循，有法可依。并且，特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不超過30年。

記得4年前溫家寶總理曾對(duì)發(fā)生于北京的一場(chǎng)強(qiáng)降雨作出批示，“針對(duì)強(qiáng)降雨造成的城市內(nèi)澇，我們要求對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行反思?！笔聦?shí)上，這種反思理應(yīng)放在政府在我們的城市發(fā)展上不應(yīng)有的功能缺失，唯有如此，水漫金山方可從城中退去。

城市防洪有其特殊性，城市集中了國家60％以上的財(cái)富，一旦被洪水淹沒，損失則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過面積是其幾倍甚至幾十倍的廣大農(nóng)村，因此城市防洪的重要性更為突出。