定額管理，旱澇與共

陽(yáng)　敏

如果說(shuō)，一個(gè)方案下去了，有的地方喊吃虧，有的地方?jīng)]喊，那就是沒分公平。都喊吃虧了，喊的程度差不多，那就說(shuō)明分得極好。

誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)倒霉

《南風(fēng)窗》：作為水文水資源專家、中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源所所長(zhǎng)，您從1995年起參與“南水北調(diào)”工程的論證。您一直強(qiáng)調(diào)，南水北調(diào)勢(shì)在必行。

王浩：南方水多，北方水少。少到什么份上呢?全國(guó)人均水資源占有量是2200立方米，北方地區(qū)像海河流域人均只有295立方米左右，像北京這些地方人均只有大約247立方米，水資源量很緊張，因此從水資源豐富的長(zhǎng)江流域補(bǔ)充水資源緊缺的黃河、淮河、海河流域，實(shí)現(xiàn)南北互補(bǔ)，豐枯互濟(jì)，這是南水北調(diào)的基本原因。

按照分水協(xié)議，南水北調(diào)東線工程給海河流域10多億立方米，中線每年平均北調(diào)水量95億，其中60多億給海河流域。中線和東線一期工程都到位以后，海河流域每年可得水不到80億。海河流域虧缺超過100億立方米，即使調(diào)水，仍是不平衡的。

《南風(fēng)窗》：去年我刊專門就南水北調(diào)東線水污染的問題刊登過相關(guān)文章。一般都認(rèn)為，東線水污染治理很困難?；蛘哒f(shuō)需要很長(zhǎng)時(shí)間治理。據(jù)說(shuō)，山西花巨資修建的萬(wàn)家寨引黃濟(jì)汾，最后因?yàn)樗|(zhì)問題，基本陷于癱瘓。山西省還是不得不采用“截留”過境河流的辦法來(lái)緩解水危機(jī)。

王浩：我個(gè)人認(rèn)為，要解決東線水污染問題，起碼得花上5年以上的時(shí)間。山西引黃濟(jì)汾工程的問題，主要在于萬(wàn)家寨上游是寧夏和內(nèi)蒙，寧夏和內(nèi)蒙入黃河有十幾條一級(jí)支流，這些支流常年水質(zhì)劣五類，沒有一條支流能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，所以把萬(wàn)家寨的水質(zhì)搞得很差，引到山西的水也不能用。

《南風(fēng)窗》：在您看來(lái)，“南水北調(diào)”工程的上馬迫在眉睫嗎?

王浩：對(duì)華北地區(qū)來(lái)說(shuō)是這樣。

《南風(fēng)窗》：那么，“南水北調(diào)”工程是不是解決北方水資源匱乏問題的根本之道呢?

王浩：調(diào)水是最后萬(wàn)不得已的輔助措施，能不調(diào)水就盡可能不調(diào)水。從本質(zhì)上說(shuō)，調(diào)水是外延式發(fā)展，節(jié)水是內(nèi)涵式發(fā)展，既然要走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的路，要走資源節(jié)約環(huán)境友好的路，那么先要節(jié)水、涵養(yǎng)水源，把調(diào)水作為最后的手段。

從道理上講，首先要搞節(jié)水型社會(huì)，要提高用水效率。但是，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制還不具備，誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)吃大虧，說(shuō)自了，就是倒大霉，說(shuō)再白點(diǎn)，倒血霉。企業(yè)當(dāng)然可以節(jié)水，節(jié)一方水，大約花五六塊錢，但它也可以不節(jié)水，花一塊錢就能買一方水。企業(yè)花大錢，給全社會(huì)節(jié)水，節(jié)水量越大，企業(yè)越發(fā)不出工資，利潤(rùn)越小。治污也一樣，企業(yè)超標(biāo)排放花一個(gè)錢，達(dá)標(biāo)排放花十個(gè)錢，就算企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放了'那個(gè)“標(biāo)”也不對(duì)。這些都是深層次的問題。

農(nóng)業(yè)這塊，現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，農(nóng)民窮得不得了。另一方面，要節(jié)水，不提高農(nóng)業(yè)水價(jià)是絕對(duì)不行的。所謂辦事又得符合自然規(guī)律，又得符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。水價(jià)提高就是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，所謂節(jié)水的經(jīng)濟(jì)機(jī)制要建立起來(lái)，水越便宜，越?jīng)]人節(jié)，誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)倒霉。到了誰(shuí)節(jié)水誰(shuí)占便宜的時(shí)候，大伙就都節(jié)水了，所以水價(jià)要提高。

根本問題在哪里?農(nóng)民這么窮，水價(jià)再提高，根本就受不了。因此，這又涉及國(guó)家補(bǔ)貼的問題，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，水價(jià)怎么補(bǔ)貼?水價(jià)補(bǔ)貼有幾種途徑，比如免費(fèi)修建水利設(shè)施的補(bǔ)貼，或者農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼，又涉及WTO的黃箱補(bǔ)貼政策和綠箱補(bǔ)貼政策(注：黃箱補(bǔ)貼指保護(hù)性補(bǔ)貼，包括糧價(jià)補(bǔ)貼，種子、化肥、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼等；綠箱補(bǔ)貼指政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，一般不會(huì)使農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲)。這些問題很復(fù)雜。

《南風(fēng)窗》：總的來(lái)講，您認(rèn)為現(xiàn)在國(guó)家對(duì)于農(nóng)村水價(jià)的補(bǔ)貼已經(jīng)到位了嗎?

王浩：農(nóng)業(yè)節(jié)水主要是國(guó)家投入的力度還得加大。我的看法就是，農(nóng)業(yè)用水這一塊國(guó)家還得扶持，還得補(bǔ)貼。水價(jià)肯定還需要提高，提高之后國(guó)家需要加大農(nóng)業(yè)用水的補(bǔ)貼力度。

憑票供水

《南風(fēng)窗》：前幾年，有人提“水權(quán)改革”，不知道現(xiàn)在進(jìn)展到哪一步了?

王浩：水權(quán)改革已經(jīng)放下了。水權(quán)改革需要有系統(tǒng)的管理體制與機(jī)制的配套改革，同時(shí)還需要完善精確的取用水量設(shè)施做支撐；當(dāng)前的管理體制和硬件尚不能滿足水權(quán)改革的要求。現(xiàn)在是說(shuō)“總量控制，定額管理”，打個(gè)比方，就像1962年國(guó)家困難時(shí)期發(fā)糧票似的，現(xiàn)在就發(fā)水票?？偣策@么一張大烙餅，國(guó)家就給你分這么多，你自個(gè)看著辦吧，也就是說(shuō)要實(shí)施總量控制，不能無(wú)限度地用水。每個(gè)地區(qū)按照一系列比較復(fù)雜的計(jì)算，算清楚這個(gè)省總量多少水，那個(gè)省總量多少水，大體公平地分下去，流域機(jī)構(gòu)監(jiān)管分配的總量，誰(shuí)也不許超，超了就罰。

按照原計(jì)劃，今年要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下來(lái)，各省領(lǐng)到分水指標(biāo)，再往各地市、各縣層層往下分配?，F(xiàn)在汶川地震，這事是不是往后拖就不知道了。

《南風(fēng)窗》：與糧食的定額分配相比，水的分配肯定要困難得多。水的分配過程，應(yīng)該遵循哪些原則?

王浩：水的分配有兩個(gè)大問題。第一，是分什么樣的水。過去分的都是干流的地表水，現(xiàn)在看來(lái)不全面，要把干流和支流的水統(tǒng)一分配，要把地表水和地下水統(tǒng)一分配，要把當(dāng)?shù)刈援a(chǎn)水資源和過境的客水統(tǒng)一分配，要在分配徑流性水資源的同時(shí)，適當(dāng)照顧降雨條件和水文條件，這樣分才公平才合適。還有些人認(rèn)為，不僅要分配一次性的水資源，還要分配中水、污水。我認(rèn)為這不妥當(dāng)。中水和污水為了鼓勵(lì)它的再生回用，不再分配指標(biāo)，只分配一次性水資源，誰(shuí)要節(jié)水，水就循環(huán)利用，這樣大伙的積極性就調(diào)動(dòng)起來(lái)了。

第二，就是用什么原則分水。首先是，以人為本的原則，人權(quán)平等，用水權(quán)大體接近。一個(gè)流域的水，不可能人人都一樣多，但是盡可能接近，這就比較平等了。或者說(shuō)，是公平原則。第二個(gè)原則，“人與自然和諧相處”。不是要把流域的水吃光喝盡，要把大伙的公共財(cái)產(chǎn)——生態(tài)的水留在流域內(nèi)，滿足河流的基本生態(tài)需求。第三個(gè)原則是效率原則，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水在分配的過程中，要把鋼用在刀刃上，有限的水資源讓它盡可能發(fā)揮更大的效益，因此，誰(shuí)的用水效率高，誰(shuí)就適當(dāng)?shù)囟嘤靡稽c(diǎn)水。第四，豐增枯減的原則，來(lái)水是不穩(wěn)定的，豐水時(shí)大伙都可以多用一點(diǎn)，枯水的時(shí)候，大伙同等程度克服一點(diǎn)。還有一些其他原則，如市場(chǎng)原則等等。

《南風(fēng)窗》：以您的經(jīng)驗(yàn)判斷，分水方案制訂出來(lái)之后，能夠在各省、各地順利地推行下去嗎?畢竟，各地環(huán)境不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也相差很大。

王浩：正經(jīng)說(shuō)起來(lái)，這是一個(gè)多目標(biāo)、多決策主體、多階段、帶有風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的決策問題。另外，分配原則還應(yīng)該加上一條：尊重現(xiàn)狀，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上逐步調(diào)整——這是國(guó)際分水的一條比較大的原則。黃河流域從1987年實(shí)行水分配方案到現(xiàn)在，效果一直不錯(cuò)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的水資源評(píng)價(jià)成

果，黃河一共580億立方米水資源，生態(tài)用水210億，370億用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，青海用14．1億，甘肅30．4．億，寧夏40億，內(nèi)蒙58．6億，陜西38億，山西43．1億，河南55．4億，山東70億，四川0.4億，河北、天津20億。

體制要理順

《南風(fēng)窗》：是不是可以說(shuō)，如果要在全國(guó)范圍內(nèi)順利推行水分配制度，先還得有一個(gè)相適應(yīng)的水資源管理體制?

王浩：先得理順管理體制，現(xiàn)在體制不順?！吨腥A人民共和國(guó)水法》上明確規(guī)定了，我國(guó)“實(shí)行流域與行政區(qū)相結(jié)合的水資源管理體制”——這是完全對(duì)的，但規(guī)定了跟沒規(guī)定一樣。水是按流域流動(dòng)的，所以管好水必須以流域?yàn)閱卧獊?lái)管理；社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水，都是以行政區(qū)為單元，所以又得按行政區(qū)來(lái)管理，一說(shuō)相結(jié)合，對(duì)得不能再對(duì)了。但問題是什么呢?流域管理的頭是個(gè)正司局級(jí)干部，行政區(qū)域管理的頭，省委第一書記，官多大啊，流域根本管不著行政區(qū)，行政區(qū)該怎么用水不大聽流域的，所以流域管理變成了一句空話。法律要有效力，就得實(shí)行以流域?yàn)榛A(chǔ)的，流域和行政區(qū)相結(jié)合的管理體制。

另外，水利部管水量，環(huán)保部管水質(zhì)——哲學(xué)都學(xué)過，水量和水質(zhì)是不可分割的兩個(gè)方面，它們不歸一個(gè)部門管，哪有不打架的?另外，國(guó)土資源部認(rèn)為地下水是國(guó)土資源，它得管；建設(shè)部呢，認(rèn)為城市用水是市政建設(shè)的一部分，它也得管……所以，這就亂了，誰(shuí)說(shuō)的都不算數(shù)，互相扯皮。

《南風(fēng)窗》：您剛才談到，今年原計(jì)劃要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下來(lái)。您所說(shuō)的分配方案單指水量嗎?制訂出來(lái)的水分配方案，是好是壞怎么判定呢?

王浩：是的，指水量方面。具體的分配方案，實(shí)踐是怎么檢驗(yàn)的?方案一公布，征求各省意見，各省都罵街，沒一個(gè)滿意的，這就算分好了。如果說(shuō)，一個(gè)方案下去了，有的地方喊吃虧，有的地方?jīng)]喊，那就是沒分公平。都喊吃虧了，喊的程度差不多，那就說(shuō)明分得極好。

《南風(fēng)窗》：水分配的問題，是不是緩解全國(guó)水資源緊缺，解決各省用水糾紛的關(guān)鍵?

王浩：一個(gè)是水的分配，還有一個(gè)是水污染物的分配，兩方面都很關(guān)鍵。對(duì)于污染分配，要根據(jù)河流、湖泊等水體的納污能力；按照總量控制的要求、污染物排放及遷移轉(zhuǎn)化特征，明確污染排放與治理的責(zé)任主體，從流域尺度上進(jìn)行層層分配，最后分配到各個(gè)排污口。當(dāng)然，水污染物排放的分配，也需要有高效的監(jiān)測(cè)與監(jiān)督做支撐，要加大污染的查處力度。

《南風(fēng)窗》：萊茵河流經(jīng)歐洲多個(gè)國(guó)家，它的流域管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)適用嗎?

王浩：不全適合。萊茵河流域已經(jīng)發(fā)展了一兩百年了，它的環(huán)境治理水平，水的干凈程度，咱們達(dá)不到。另外，它得天獨(dú)厚。萊茵河流域是海洋性氣候，12個(gè)月的降水量，相差不大，基本均衡。中國(guó)是大陸季風(fēng)氣候，農(nóng)業(yè)得灌溉，歐洲的農(nóng)業(yè)不灌溉，它降雨就跟花房一樣，每天下3場(chǎng)雨，每場(chǎng)雨下20分鐘，雨也不特別大，都滋潤(rùn)在土里，滋潤(rùn)作物。像瑞典這些地方，都不形成河流，只有湖泊。

從本質(zhì)上說(shuō)，調(diào)水是外延式發(fā)展，節(jié)水是內(nèi)涵式發(fā)展，既然要走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的路，要走資源節(jié)約環(huán)境友好的路，那么先要節(jié)水、涵養(yǎng)水源，把調(diào)水作為最后的手段。