公交優(yōu)先，提速上海

陳統(tǒng)奎

2010年世博會對城市交通的需求，正在刺激上海加足馬力實施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略。路權(quán)重組的同時，還要把在市場化路線上走遠(yuǎn)了的公交運營拉回來。

戊子早春，拆除“亞洲第一彎”成為滬上最熱門的話題。

“拆掉是對的。”歷明望著窗下正在拆除的延安東路高架外灘下匝道，喜憂參半，“第一彎的建造，從現(xiàn)代和古典結(jié)合來說，也是不差的，但是運行若干年以后還是把它拆掉，”他說，“人文的力量出來了?！?/p>

確切地說，是以人為本的新城市管理理念讓“亞洲第一彎”走進(jìn)歷史。2008年2月，上海啟動外灘交通綜合改造，“把車流往下趕，把市民請上來”，大煞外灘風(fēng)景的10車道車水馬龍將不復(fù)存在，僅留4車道供公共汽車和抵達(dá)車使用，過路車則走地下雙層雙向小車專用通道，地面騰出的面積變?yōu)榫G化帶，供人們“閑庭信步”。

有車一族開著車從“第一彎”輕盈滑過，絕佳角度一覽外灘萬國建筑群和黃浦江對岸的浦東盛景的經(jīng)歷已經(jīng)一去不復(fù)返，但是以后人們搭乘公共汽車或旅游車去外灘將擁有高質(zhì)量的可達(dá)性，這無疑是上海實施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略(其實就是大眾優(yōu)先)的一個進(jìn)行時注腳。

律師歷明的辦公室位于延安東路58號14樓，憑窗欣賞“亞洲第一彎”美景曾是他的習(xí)慣。這位上海市人大代表在記者出發(fā)前細(xì)心地發(fā)來短信：最近比較堵車的。果然，近兩個小時的采訪中，從14樓俯視，不時看到堵車，因施工影響，比以前更堵。其間，歷明冒出這么一句話：“你看，我們坐這么久了，才看到一輛公交車。”

“我不是第一個提公交優(yōu)先的人大代表，但我反復(fù)提?！睔v明說。

2008，姍姍來遲的共識

“亞洲第一彎”可以視為一個象征，匝道彎彎，近20年來上海交通亦走了一段彎路。因為“亞洲第一彎”，外灘變成“一個不折不扣的停車場”，如今不得不拆除，一建一拆，規(guī)劃的短見盡在不言中。

所謂彎路，其中“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略被束之高閣是最令人惋惜的。雖然1990年代初，上海就提出過“交通先行、公交優(yōu)先”的方針，但上海市四套領(lǐng)導(dǎo)班子對“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略全面達(dá)成共識卻是2008年春天的故事?！盃幷摵枚嗄炅?，以前有的市領(lǐng)導(dǎo)主張發(fā)展私家車”，為此，歷明在今年上海兩會上提交議案，建議通過立法把這個共識“固定”下來。

有媒體將今日上海交通形象地描述為“車多、路堵、人著急”，歷明感同身受，家住莘莊(距離外灘近20公里)的他，上下班都要開車長途跋涉穿越“上海二堵”之一的延安高架。數(shù)字顯示，上下班高峰時間延安東路暢通度只有29％(最堵的南北高架僅為13％)，而且越靠近外灘的“亞洲第一彎”越堵，而歷明的辦公室就在那里。

歷明指著樓下車水馬龍的延安東路對記者說，10輛車?yán)镏辽儆?輛是過路車，特別是住在黃埔區(qū)工作在徐家匯的有車一族，最佳路徑是經(jīng)外灘，從“亞洲第一彎”處上延安高架，然后再轉(zhuǎn)南北高架去徐家匯，結(jié)果每天上下班高峰的車流讓延安高架和南北高架變成“上海二堵”。這一切，正是“公交不優(yōu)先之癥狀”，因為公共交通不能便捷、舒適地解決黃埔區(qū)與徐家匯的人流，有能力的人便紛紛放棄公交車，選擇購買小車出行。上海的機動車總量已經(jīng)達(dá)到200多萬輛。“這樣城市終有一天要塌掉?！睔v明說。

一個事實是，上海市民出行選擇公交的比例在國內(nèi)三大城市中倒數(shù)第一，上海僅為27％，北京是30％，廣州為40％。而較之國際大都市，上海更“顯露了差距”，倫敦、巴黎、紐約為70％，東京則高達(dá)87％。歷明概括為：上海地鐵尚未形成網(wǎng)絡(luò)，地面公交站點較遠(yuǎn)、行駛緩慢、車輛擁擠、準(zhǔn)點率低、車況欠佳、服務(wù)質(zhì)量和舒適性差等因素。

歷明禁不住向記者回憶20年前的上海交通，那時也是“出行難”，上海還沒有地鐵，公共汽車很緊缺，基本上沒有什么私家車，剛從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)的歷明，每天要從東北角楊浦區(qū)的家穿越大半個上海到西南角的梅隴工作，必須擠公交車，“能擠上車就不錯了，別說有座位”。今昔對比，歷明感慨道：“那時車擁擠，但馬路不堵，現(xiàn)在是車開不動了?！?/p>

那么多車開在路上，再反過來要求大家放棄私家車，“公交優(yōu)先”，人們不得不花更大的代價為這段彎路埋單。比如，去年上海有關(guān)方面釋放出收取“中心城區(qū)擁擠費”的信號測試民意，立即引起軒然大波。

實施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，首先是“路權(quán)重組”，在公交車和私家車之間對道路資源進(jìn)行重新分配，在以人為本而不是以車為本的指導(dǎo)思想下，道路資源必然向公交車傾斜，比如，“如果今后想到上海的CBD地區(qū)，只有公交，沒有別的選擇”——私家車給公交車讓路，英國和新加坡都有現(xiàn)成的經(jīng)驗供上海學(xué)習(xí)——用經(jīng)濟手段來控制道路使用率，實際上就是增加小車出行成本，有車一族的反彈將不可避免。

今年1月11日，上海市委書記俞正聲主持市委常委會，專門聽取并審議關(guān)于落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略的匯報。會議上，俞正聲表態(tài)：全面實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步強化公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位。清晰地傳遞出公共交通“路權(quán)優(yōu)先”的信息。不久后召開的上海兩會，市長韓正則在報告中提出具體措施，“推進(jìn)公交專用道建設(shè)”。

公交行路應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)，包括交通信號燈控制應(yīng)向公交傾斜等“公交優(yōu)先”理念，在這個春天達(dá)成了共識，但具體怎么操作，還沒有一套完整而清晰的表述，也存在很多爭論，比如“公交優(yōu)先”是否意味著“限制小汽車”，特別是在人民廣場這種限制將達(dá)到何種程度?

在今年上海兩會上，歷明就聽到其他代表的“極端意見”：對私家車“限制擁有和限制使用并舉”，“有人甚至開玩笑說，延安高架禁止私家車，全線公交，真正讓公交車快起來”。聽得如此發(fā)言，歷明驚呼：“這個代價太大了，汽車工業(yè)在上海要垮臺!”

“公交優(yōu)先”是一場“動別人的奶酪”的變革，路權(quán)重組就是資源重配，利益調(diào)整，踏在一塊蹺蹺板上的執(zhí)政者不得不左右平衡，舉手投足，小心翼翼。

公交優(yōu)先的拓荒者

這并不是說，過去10多年城市高速發(fā)展過程中，上海交通建設(shè)無所作為，恰恰相反，這是上海城市發(fā)展史上一段氣勢磅礴的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)史詩。內(nèi)環(huán)、外環(huán)、高架，過江隧道，跨江大橋，軌道交通……1992年小平南巡后，上海就是一個大工地，然而，數(shù)千億投資卻換來“路越修越堵”，問題出在哪里?

“人堵了路，路堵了車，車又堵了人?！睏顣怨庹f。話有點像繞口令，但見解很深刻，上海交通進(jìn)入惡性循環(huán)首要在“人”，路怎么修以及如何分配其使用權(quán)，“人”都犯了錯誤，規(guī)劃、設(shè)計、管理無不差強人意，理念與方法跟不上時代的節(jié)拍，反過來是“人”自己對“人”尊重不夠，結(jié)果人人受罪。

1996年國慶節(jié)前夕，楊曉光從日本京都大學(xué)留學(xué)返回上海，這位中日兩國政府聯(lián)合資助培養(yǎng)的交通工程專業(yè)博士，回到母校同

濟大學(xué)任教。那時，延安高架建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入收尾工作，即將開通。這是上海最重要的一條交通干道，高架上雙向6條車道，地面雙向8條車道，一共14條車道。然而，令楊曉光驚訝的是，這么重要的交通通道竟然沒有公交專用道，規(guī)劃者遵循的是“按車分配道路”的理念，而不是“按人分配道路資源”，其他社會車輛與公交車對道路資源“有福同享”。

從虹橋機場到外灘，到浦東陸家嘴，延安路是必經(jīng)之道，而且是上海西南市郊進(jìn)入市中心的主干道，大量的人流意味著這是一條客運走廊，唯有大容量、快捷的公共交通工具才能在最短的時間滿足客運需求，客觀上要求“公交優(yōu)先”，公交優(yōu)先使用道路資源，保障措施就是設(shè)置公交專用道，保證公共交通提供舒適、方便和可靠的服務(wù)，從而吸引人們乘坐公共汽車，而不是選擇小汽車出行，否則“道路修得越寬越堵”。

楊曉光向上海交警總隊、建委以及公用事業(yè)局等職能部門力陳利弊，要求增設(shè)公交專用道，并通過這些部門反映給上海高層領(lǐng)導(dǎo)，令他高興的是，領(lǐng)導(dǎo)指示：趕快做。這是一次亡羊補牢，楊曉光在各方面支持下設(shè)計的公交專用道是“加進(jìn)去的”，路都已經(jīng)造好了，只能微觀優(yōu)化，比如站臺位置不當(dāng)、空間不夠，交叉口進(jìn)出口道交通處理受限等問題他已經(jīng)無能為力了，只是把地面道路最靠邊的一條車道盡可能優(yōu)化為公交專用道，保證了“路權(quán)優(yōu)先”。遺憾的是，本已進(jìn)一步考慮并設(shè)計了交叉口的“信號優(yōu)先”方案，讓公交車最佳地“一路綠燈”，但這一措施到現(xiàn)在都沒實現(xiàn)。

當(dāng)年，延安路開通的時候，上海第一條公交專用道也同時啟用，來回20公里。數(shù)字顯示，行駛在延安路上的公交車中，有75％～90％的公交車行駛在公交專用道上，行駛速度從原來每小時10～12公里提高到15～20公里。有趣的是，上海電視臺一名記者曾與925路公交車進(jìn)行比賽，從定西路站到石門一路站，采訪車行駛在一般車道上一同出發(fā)，結(jié)果公交車(中途?？?個站)用了15分鐘，而采訪車卻要用18分鐘。原因是，采訪車在經(jīng)過江蘇路、華山路等擁堵路段時曾一度變成“蝸?！?。

結(jié)論是，乘坐使用公交專用道的公交車比開小車要省時間。目前，上海中心城區(qū)公交專用道總里程達(dá)85公里，但有評論說，“效果最好的公交專用道是延安路的公交專用道”。然而，作為國家公安部、建設(shè)部實施“暢通工程”專家組副組長、同濟大學(xué)交通工程系主任的楊曉光坦率地告訴記者，“這仍不是一條理想的公交專用道”，?？空?、行人過街、換乘點配合、信號優(yōu)先，以及公交線路優(yōu)化等其他措施都無法亡羊補牢，沒有充分發(fā)揮公交專用道的功能。

讓楊曉光感到自豪的是，延安路公交專用道的“啟蒙作用”，不僅為決策者提供了決策支持，也為設(shè)計者提供了_一個樣板，讓人們感受并認(rèn)識了公交專用道，同時也感受到交通工程科學(xué)與技術(shù)的威力?！笆澜缟蠜]有不好的樹根，只有不好的根雕師?！睏顣怨庹f。換言之，上海城市交通問題、交通設(shè)施土木化傾向也許有這樣那樣的成因，但交通規(guī)劃、設(shè)計、管理與決策者也各有其責(zé)，建設(shè)之初是否充分回答了“為何建造交通設(shè)施”?確定建設(shè)后是否“以功能為本地最佳設(shè)計了”?設(shè)施投入使用后是否“最佳管理與利用”?整個過程是否有足夠的時間(質(zhì)量與時間成正比)和機制確保其執(zhí)行之?

一個城市，建筑、交通、生態(tài)，三位一體，如何合理地給他們分配空間資源?美國地多人少，有甚者竟拿出30％有余的土地資源修馬路；日本東京、中國香港、法國巴黎等城市的模式是，人多地少，嚴(yán)格控制道路占地面積，最多不超過20％。上海作為一個擁有2000多萬常住人口的超級大城市，“不允許大家都來開小汽車，沒有充分的空間來修路，逼著我們要搞公共交通”。

楊曉光說，公共交通既能解決交通公平性問題(公平占有交通資源)，又能提升一個城市的生活品質(zhì)，“如果移動一公里需要一個小時，何來生活品質(zhì)?”再者關(guān)涉可持續(xù)發(fā)展，少修路可以節(jié)約土地資源，讓城市擁有更多空間來改善居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。殊不知，香港開發(fā)了100多年，整個土地利用率也不過30％。

實際上，這就是一個城市的發(fā)展理念，集約化應(yīng)該形成一種共識，并通過集約化的公共交通建設(shè)來實現(xiàn)集約化的城市建設(shè)。

亞洲級公共交通藍(lán)圖

上海交通局的有關(guān)人士向記者描述了一幅嶄新的藍(lán)圖：到2012年，中心城區(qū)兩點間公共交通出行一小時內(nèi)完成，郊區(qū)新城一次乘車到達(dá)中心城和軌道交通網(wǎng)絡(luò)，城鎮(zhèn)與所屬行政村之間一次乘車到達(dá)。屆時，上海市民使用公共交通出行比例將從27％升到33％以上。根據(jù)“三年行動計劃”，從2007年到2009年，1100億巨資投向上海交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上海的近期目標(biāo)是“亞洲先進(jìn)水平”，2010年，上海將建成300公里公交專用道，同步完善公交優(yōu)先信號系統(tǒng)；建成由11條線路構(gòu)成的軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)，運營里程達(dá)到400公里，接近倫敦408公里地鐵總里程。上海的宏偉夢想是，到2020年建設(shè)17條線路共805公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，到時，上海將成為世界上地鐵里程最長的城市。

不難看出，這是為了應(yīng)對2010年的世博會所開出的“藥方”。據(jù)測算，上海世博會將有7000萬的參觀者，最高峰有一天80萬人進(jìn)入世博會，會期半年內(nèi)將有日均40～60萬的客流，從四面八方單向度涌向世博園，急需一個發(fā)達(dá)、方便、靈活的公共交通系統(tǒng)。世博會對交通的需求，正在刺激上海加足馬力實施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略。

今年，上海開通建設(shè)鐵路南站至西站的15公里快速公交試驗線?！翱焖俟幌到y(tǒng)”終于從概念規(guī)劃變成事實?！翱焖俟幌到y(tǒng)”又稱BRT(Bus Rapid Transit)，英文有句話對它的描述非常形象“Think rail，use bus”，直譯就是“坐汽車，享受地鐵感覺”，學(xué)者把它稱之為軌道式公共汽車交通。BRT是一種介于城市軌道交通與常規(guī)公共汽車之間的特殊而新穎的客運模式，運用軌道交通的運營理念，大功率、豪華型的公共汽車，封閉、獨立的公交車專用路，小輕軌式收費公交車站，顯示公交車運行時間的高品質(zhì)公交系統(tǒng)。

倫敦、巴黎、紐約、香港，國際大都市無不擁有BRT，其建設(shè)成本遠(yuǎn)低于軌道交通，建設(shè)一公里地鐵的資金可以建設(shè)10～20公里的快速公交網(wǎng)絡(luò)，平均每公里的成本大約為2000萬元～1億元人民幣，而且建設(shè)周期短，主要承擔(dān)客流走廊的運輸任務(wù)。目前，北京已經(jīng)開通了國內(nèi)第一條BRT，昆明、濟南、廣州等國內(nèi)大城市也正在積極開展BRT的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)運營。

上海從2004年開始開展BRT系統(tǒng)的概念性規(guī)劃，同時開展了位于奉賢區(qū)的浦星路市通郊BRT規(guī)劃研究。據(jù)參與此事的上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所所長陸錫明介紹，規(guī)劃中，浦星路BRT通道是一條中心城通往上海浦南

地區(qū)的公共客運通道，北接世博會區(qū)域的濟陽路，南抵奉賢區(qū)浦星路，全長約67公里，采取中央式隔離車道，全線設(shè)置車站20座，平均站距約3．5公里，從而填補整個浦南地區(qū)缺乏軌道交通線網(wǎng)覆蓋的不足。

星星之火，可以燎原。鐵路南站至西站的15公里快速公交試驗線的上馬，為“亞洲級公共交通系統(tǒng)”藍(lán)圖添了一筆濃墨重彩。上海市交通局表示，今后上海將繼續(xù)選擇重點客運走廊、“市通郊”主要道路，推進(jìn)建設(shè)快速公交線路。至此，一個理性、科學(xué)的公共交通系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)擺在人們面前，軌道交通、BRT、專用公交車道，包括各種交通工具換乘的樞紐站建設(shè)，比如P+R(停車一換乘)樞紐，都在快馬加鞭建設(shè)中。

1100個億進(jìn)去，沒有人懷疑上海造不出令人仰慕的公共交通硬件設(shè)施。但是光有硬件設(shè)施，還遠(yuǎn)未能成為“亞洲級的公共交通系統(tǒng)”，如何提高公共交通服務(wù)，降低市民出行成本，讓市民出行首選公交，已成為—道緊迫而現(xiàn)實的課題。具體到出行成本，上海市民交通開支在其收入中所占平均比重已超過7％，每月公共交通支出為175元，而同一比例，在新加坡僅為2％，香港為4％。

2月28日，上?；ㄥX請來新加坡、中國香港、日本、韓國、美國等城市交通管理者及專家，舉辦“上海優(yōu)先發(fā)展城市公共交通國際論壇”。其中，大阪市交通局鐵道工程部長綿谷茂介紹大阪經(jīng)驗讓人們明白什么叫公交服務(wù)。眼下大阪正在一些商場、餐廳安裝一種“Shop dePoint”系統(tǒng)，人們用一種名為PiTaPa的充值卡在這些店里消費就能獲得積分，每刷卡100日元至少積1分，每積500分就可在乘坐公共交通時抵免50日元的車費。

綿谷茂說：“我們的這一想法源于一種百貨商店的理論。假如您去百貨商店購物或者去餐廳吃飯，您不需要為乘電梯而支付費用，因為百貨商店和餐廳已為電梯的運營埋單了。同樣，市民乘坐公共交通去購物、吃飯，是不是也應(yīng)該像乘坐電梯一樣享受免費或者減免呢？”這種服務(wù)，市民、商店餐廳、公共交通運營商無不從中受益，大阪市充滿創(chuàng)意和人性的公共交通服務(wù)令人刮目相看。

大阪是上海的姊妹城市，但在公共交通服務(wù)方面，上海還不能與大阪相提并論。上海怎么辦？俞正聲提出“政府購買服務(wù)”的思路——加大政府投入力度，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，降低市民出行成本。他透露說，今年要改革公交管理經(jīng)營方式，“應(yīng)以公益性為重”，其實，就是把在市場化路線上走遠(yuǎn)了的公交運營拉回來。專家們認(rèn)為，對于城市公交市場來說，競爭不應(yīng)當(dāng)在道路上，而應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和價格水平下，實行經(jīng)營者之間的招標(biāo)競爭。

目前，上海市的40余家公交企業(yè)中還有兩家上市公司，如何讓“運營市場化”的公交企業(yè)寫好“公交公益性”這篇民生大文章?“唯有通過法律的形式規(guī)范，明確政府減免公共交通費用應(yīng)由政府全額、及時承擔(dān)。對于油氣漲價，政府補貼的方式、數(shù)額、時間等應(yīng)當(dāng)予以立法規(guī)定，切實、及時地減輕公交企業(yè)的負(fù)擔(dān)?！睔v明提議為“公交優(yōu)先”立法。

此外，在“公益性”大原則下北京去年起實施公交票價直補(為此北京市財政直補48億)，實行“廉價公交”政策。對此，上海《東方早報》發(fā)表社論指出，上海應(yīng)該向北京學(xué)習(xí)，實行公交票價直補，直接降低普通市民出行成本，不可再拖泥帶水“擠牙膏”。