行政改革，妥協(xié)中往前走

楊　軍

在中國推行機(jī)構(gòu)改革會(huì)有很大的行政阻力，所以在實(shí)施中肯定會(huì)受到各部委的抵制。每次中央為了推進(jìn)改革，都會(huì)有一個(gè)先進(jìn)的宏觀全局的理念。方案也是首先提出來，在實(shí)際實(shí)施中，必然會(huì)和部委協(xié)調(diào)。

3月11日下午，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提交人大會(huì)議審議，自十七大以來備受關(guān)注的“大部制”改革方案終于浮出水面?！按蟛块T體制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，有利于減少政府部門間的摩擦協(xié)調(diào)成本，提高行政效能，變部門之間“扯皮”為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，“大部制”改革，首先指向的就是解決政出多門的問題。

國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中也特別談到國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，即“大部制”改革問題。他說：“這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制；針對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！?/p>

當(dāng)方案出臺(tái)后，社會(huì)上失望的聲音不少?！斑@次‘大部制的改革方案社會(huì)的期望值比較高，所以出臺(tái)的方案和社會(huì)預(yù)期有一定距離，但結(jié)果應(yīng)該說是在許多學(xué)者預(yù)料之中。這次改革方案體現(xiàn)了階段性特征?！眹倚姓芾韺W(xué)院教授汪玉凱這樣解釋。

第六次機(jī)構(gòu)改革

此次改革是自1982年以來中國進(jìn)行的第六次機(jī)構(gòu)改革，從1982年開始，大約每隔5年左右中國都會(huì)進(jìn)行一次大的機(jī)構(gòu)改革，從精兵簡(jiǎn)政到政府職能轉(zhuǎn)變，每次機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重都和中國體制改革的進(jìn)程相配套。

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，中國由生存型社會(huì)轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)，這是“大部門體制”改革的一個(gè)基本背景。近年社會(huì)矛盾發(fā)生變化，部門利益日甚，貧富差距加大，要求政府將工作重心和重點(diǎn)放到經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)上來。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些政府部門的權(quán)力已經(jīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成了阻礙作用。如果要素資源配置仍然大都掌握在政府手中，壟斷行業(yè)改革“久攻”不下，必然難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，大部制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變直接相關(guān)。

十七大以后，各方面對(duì)新階段的大部門制改革寄予厚望，希望能借此建立完善的公共治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)全面改革。這次機(jī)構(gòu)改革不只是一般地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，而是要實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)部門利益的突破，加強(qiáng)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管，做好社會(huì)管理與公共管理的統(tǒng)一。

1982年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院下屬部委從100個(gè)裁減至61個(gè)，到第五次機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院組成部門有28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這次改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置為27個(gè)。看上去，總數(shù)量只減少了一個(gè)，但實(shí)際上，這次的變動(dòng)較大。

根據(jù)3月11日披露的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。將發(fā)展改革委、國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部分別負(fù)責(zé)的有關(guān)工業(yè)管理職能整合，組建工業(yè)和信息化部；將交通部、民航總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部；將人事部、勞動(dòng)保障部的職責(zé)整合組建人力資源和社會(huì)保障部等等，國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部5個(gè)部。

工業(yè)和信息化部的組建加強(qiáng)了行業(yè)管理，負(fù)責(zé)總體產(chǎn)業(yè)政策以及IT行業(yè)的發(fā)展，之前的信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)改委部分職責(zé)，以及國防科工委多數(shù)職責(zé)整合劃入該部。方案稱，該部將“推動(dòng)重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新”，同時(shí)“協(xié)調(diào)維護(hù)國家信息安全”。

對(duì)發(fā)改委做了比較大的調(diào)整，把微觀職能分出轉(zhuǎn)入相應(yīng)部門，明確定位發(fā)改委的職能是制定宏觀戰(zhàn)略。新設(shè)的能源局也顯示中國將能源管理作為保障國家能源安全的重要舉措。

環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立充分表明了中國政府對(duì)環(huán)境的重視。人力資源和社會(huì)保障部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部更是顯示新一屆政府對(duì)民生的關(guān)注，強(qiáng)化了社會(huì)管理和公共管理部門。

盡管這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革動(dòng)作較大，但整體改革方案力度仍弱于預(yù)期，市場(chǎng)預(yù)期的“大部門制”中的大農(nóng)業(yè)、大文化、大金融等并未提及。新成立的工業(yè)和信息化部仍保留信息產(chǎn)業(yè)部作為電信行業(yè)決策者和監(jiān)管者的雙重職責(zé)。

汪玉凱認(rèn)為，“新組建的5個(gè)部中，工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部3個(gè)部已經(jīng)基本到位了，交通運(yùn)輸部并沒有把鐵道部并進(jìn)去，這有待下一步改革，因?yàn)殍F道部還沒有實(shí)行政企分開，無法并人交通運(yùn)輸部。另外只成立了能源局，而不是像人們期待的那樣成立能源部，因?yàn)槟茉瓷婕暗念I(lǐng)域比較多，比較復(fù)雜，也有待進(jìn)一步改革。”

政治體制改革的突破口

“九龍治水”是長(zhǎng)期以來社會(huì)上對(duì)部門多頭管理的形象說法，改革是利益的重新分配，但沒有一個(gè)部門會(huì)愿意主動(dòng)放棄手中的權(quán)力。近年來，行政體制改革的反復(fù)和徘徊不前，部委利益是主要阻礙之一，而“大部制”恰恰打破了部門界限。新階段的行政管理體制改革直接與政治體制改革相關(guān)聯(lián)，多數(shù)專家學(xué)者都認(rèn)為機(jī)構(gòu)改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治改革間的重要連接。

政治體制改革怎么進(jìn)行目前看來還是比較含糊，但中國面臨巨大的外部和內(nèi)生的壓力，在各方面壓力下，政治體制改革肯定要推進(jìn)，政府的改革因?yàn)樯婕皺?quán)力的重新配置，直接影響到政治體制改革，當(dāng)不能在結(jié)構(gòu)上做出重大突破的時(shí)候，在行政體制上推進(jìn)不失為突破的辦法。十七大報(bào)告已明確指出，“深化行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。因此這項(xiàng)改革被各界寄予厚望，甚至被認(rèn)為是政治體制改革的突破口，希望能以“大部制”為契機(jī)，加快中國政治體制改革的步伐。

沒有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對(duì)分離與制約，就沒有真正的大部門體制。這是防止“大部門體制”改革產(chǎn)生權(quán)力膨脹的關(guān)鍵?！拔矣X得這次改革是分三步走，這次出臺(tái)的方案只是第一步，第二步是繼續(xù)進(jìn)行其它領(lǐng)域的整合，第三步才是實(shí)行政府權(quán)力重組，即社會(huì)呼聲很高的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的三權(quán)分離?！蓖粲駝P如是說?！按蟛块T體制”不可能畢其功于一役。

包括“大部門體制”在內(nèi)的行政管理體制改革，在中國歷史上和在世界歷史上都沒有先例可循。部門職能分工、權(quán)責(zé)邊界劃分，這些觸及利益的棘手問題，也將增加改革的復(fù)雜性。要縮減部委數(shù)量，建立“大部門制”，僅僅把幾個(gè)職能接近的部委合并，或者把現(xiàn)有部委打散重組再設(shè)，也許并不困難。但這些經(jīng)過重組合并之后的大部要能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)而不出現(xiàn)反復(fù)，卻不是一件容易的事情。

更有專家認(rèn)為，大部制改革不能局限于

機(jī)構(gòu)改革，否則只是上世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)改革的繼續(xù)。為了真正達(dá)到大部制改革的目的，必須與分權(quán)制、審議制進(jìn)行配套。從行政民主向政治民主推進(jìn)，大部制是一個(gè)切入點(diǎn)，而審議制則是由行政民主向政治民主推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

大部門體制作為行政改革的重要內(nèi)容，是在特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中逐步推進(jìn)的。部分國家推進(jìn)大部門體制的過程經(jīng)歷了很長(zhǎng)的過程，英國從20世紀(jì)50年代開始推動(dòng)，而且其中還存在反復(fù)，有些合并的大部后來又分為幾個(gè)部。日本政府由1府22省(廳)合并為1府12省(廳)的改組工作，從1996年開始啟動(dòng)，至2002年才宣告完成。

事實(shí)上，中國早在2003年已經(jīng)進(jìn)行了一些大部委制改革。設(shè)立商務(wù)部，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建，取得了不錯(cuò)的效果。大部委制是政府部門改革發(fā)展的一個(gè)方向。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案僅僅是改革的開始，中國的行政體制改革還有很長(zhǎng)的路要走。

機(jī)構(gòu)改革方案的力度雖然比預(yù)期中的小，但表明了政策方向，凸顯政府職能正向服務(wù)性轉(zhuǎn)變的一種理念，以大部門制為突破口，必將拉開新一輪全面改革的序幕。

在妥協(xié)中前進(jìn)?

在中國，任何重大政策的最終出臺(tái)和實(shí)施，都需要環(huán)環(huán)相扣的政府部門的積極支持，但官員們對(duì)交出權(quán)力極為敏感，各部門對(duì)各自的利益也是錙銖必較。一些政策即使在重重博弈下終于完美出臺(tái)，部門也會(huì)操縱不合他們利益的政策在實(shí)施過程中變形，甚至流產(chǎn)。學(xué)理上頭頭是道的改革方案，實(shí)施幾年后便被打回原型，這在中國并不新鮮，對(duì)于政府體制改革而言尤其如此。

中國政府迫切希望加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)的控制，該行業(yè)對(duì)外資有極強(qiáng)吸引力、在對(duì)外政策中扮演重要角色，也是國內(nèi)產(chǎn)生不安定的潛在因素。能源領(lǐng)域缺少一個(gè)部委級(jí)別機(jī)構(gòu)的管理，中國在尋找產(chǎn)業(yè)焦點(diǎn)、或者在面對(duì)譬如與石油生產(chǎn)國協(xié)商時(shí)衡量需求、或如何及何時(shí)取消能源補(bǔ)貼等問題時(shí)會(huì)遇到難題。成立能源部的呼聲已久，但這次仍然只是成立了一個(gè)能源局。據(jù)報(bào)道，此次機(jī)構(gòu)改革未能誕生規(guī)劃中的能源部，是因?yàn)榇笮碗娏褪推髽I(yè)聯(lián)合起來，憑借強(qiáng)大的官場(chǎng)影響力阻止了該方案。國家發(fā)改委同樣反對(duì)，因?yàn)槟茉词瞧淙晕沼袡?quán)力的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。

政府權(quán)力過大，造成官員腐敗和制度性腐敗，部門利益法制化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)腐敗。這些問題早提出來了，為什么解決不了，因?yàn)檎畠?nèi)部權(quán)力配置不合理。“大部制”的核心，是重新分配既得權(quán)力，這個(gè)過程的艱難可想而知。

推進(jìn)任何一項(xiàng)改革，尤其是機(jī)構(gòu)體制的改革，最大的難點(diǎn)在于“人”的因素和部門利益的平衡，新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案顯然是各方利益平衡的結(jié)果。因此此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案也被稱為是“一個(gè)現(xiàn)實(shí)的方案”。一旦方案在未來幾個(gè)月付諸實(shí)施，恐怕還會(huì)有種種博弈。

1994年國務(wù)院大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，政府在報(bào)告中就說，“機(jī)構(gòu)改革是為了，保證政令暢通，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，克服官僚主義，提高工作效率……”顯然，以今天的現(xiàn)實(shí)衡量，改革的效果大打折扣。細(xì)細(xì)數(shù)來，其實(shí)歷屆行政改革都沒有完全達(dá)到目的。所謂大部制，仍然是以前行政體制改革的延續(xù)，也許依然很難有預(yù)想的根本的改變。盡管這次機(jī)構(gòu)改革的表述讓人心動(dòng)，但對(duì)最終的結(jié)果，很難預(yù)測(cè)。

北大政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師徐湘林教授認(rèn)為：“任何一個(gè)國家進(jìn)行改革，最后都會(huì)是一定程度上的妥協(xié)。官僚的問題，是個(gè)全球性的問題。改革的時(shí)候總是期望值很高，而協(xié)商的結(jié)果必然是妥協(xié)的結(jié)果。在中國推行機(jī)構(gòu)改革會(huì)有很大的行政阻力，所以在實(shí)施中肯定會(huì)受到各部委的抵制。每次中央為了推進(jìn)改革，都會(huì)有一個(gè)先進(jìn)的宏觀全局的理念。方案也是首先提出來，在實(shí)際實(shí)施中，必然會(huì)和部委協(xié)調(diào)?！?/p>

但徐湘林同時(shí)認(rèn)為，中國的政治體制極具可調(diào)適性，任何一次挑戰(zhàn)都促進(jìn)了中國政府的調(diào)整，挑戰(zhàn)反而是個(gè)機(jī)遇。真的調(diào)適恰恰是在問題比較尖銳的時(shí)候，體制內(nèi)才能達(dá)到統(tǒng)一，否則得不到觸動(dòng)。

行政體制改革可能最終將回到一個(gè)問題上，即如何使改革的激勵(lì)內(nèi)生于政府內(nèi)部，因?yàn)?0年的改革史說明，絕大多數(shù)激勵(lì)不是內(nèi)生的改革，最后都將走向失敗?！按蟛恐啤钡某晒ν七M(jìn)，更多的恐怕是疏導(dǎo)而不是強(qiáng)制。當(dāng)中國的改革步入雷區(qū)，一個(gè)可行的辦法，也許就是在妥協(xié)中前進(jìn)。