改革“持非稅自重”

周天勇

從一個學(xué)者的眼光看，目前中國的財政預(yù)算是不統(tǒng)一的，有預(yù)算內(nèi)收入，有預(yù)算外的土地收入、社保基金收入、各部門掌握的收費和罰款，有國有企業(yè)未上交的巨額利潤，還有央行實際上的貨幣發(fā)行收益，其中相當數(shù)量沒有集中到預(yù)算內(nèi)。一些部門以這些資金為基礎(chǔ)，或向下?lián)芸睿允咀约旱臋?quán)威，或持重資在政府中謀求部門位置和話語權(quán)，或成為其他不便在預(yù)算內(nèi)支出的資金來源，甚至持重資而挾中央和國務(wù)院，包括各級黨委和政府的決策。所以，一切公共收入和支出進入統(tǒng)一的預(yù)算，已經(jīng)是國家統(tǒng)一行政和消除政治隱患的迫切要求。在《政府工作報告》中，溫家寶總理也提出，要建立規(guī)范的政府非稅收入體系。

中國目前存在一個數(shù)額龐大的非稅收入。根據(jù)兩會公布的數(shù)據(jù)，各級政府財政預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模2007年約為5．1萬億元人民幣，但當年各級政府實際收入規(guī)模要遠大于此，除了接近5萬億的正規(guī)渠道稅收收入，社會保障由于未納入國家財政預(yù)算收入管理，去年的數(shù)據(jù)尚不清楚，但保守估計達8000億元。

此外，據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)推算，地方政府的賣地收入規(guī)模在1．2萬億元，政府各部門和行政事業(yè)性單位的收費罰款保守估計以年均20％增長計，去年的規(guī)模可能高達近1．7萬億元，大部分未納入預(yù)算管理。

國有企業(yè)的利潤14年以來大部分也沒有交給財政而是企業(yè)自留。只有煙草行業(yè)向財政交了2000億左右的利潤。這些項合計起來，去年各級政府的實際收入至少達8.7萬億元，超出預(yù)算內(nèi)收入3.6萬億元。這還不包括全國的礦權(quán)拍賣和彩票發(fā)行收入。

財政體制改革要維護公平正義，首要的就是要將各部門掌握的收入和支出統(tǒng)一為國家預(yù)算，防止部門持有重資而影響政治治理，并且切斷隨意設(shè)置機構(gòu)、增加人員編制的預(yù)算外資金來源渠道。大規(guī)模的非稅收入問題使得財政預(yù)算體制改革顯得極為迫切。

進一步清理收費項目

目前相當一部分預(yù)算外收入沒有進行收支兩條線管理，而且預(yù)算外收費的增長速度很快，僅以一個經(jīng)濟不發(fā)達省份為例，1995年到2004年10年間，這個省行政事業(yè)性收費總額增長了5.1倍，同期財政增長3.5倍，遠低于收費增長幅度。這成為群眾對政府行政和執(zhí)法強烈不滿的一個突出問題。因此需要清理和廢除一大批收費項目，較為突出的是，工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、保監(jiān)和銀監(jiān)等執(zhí)法部門，這些部門收費和利益相連，執(zhí)法和收錢結(jié)合，并且嚴重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。對這些部門財政應(yīng)當測算其行政公務(wù)需要，經(jīng)費來源應(yīng)當從部門收支兩線改革為財政出錢供養(yǎng)，各部門先后進行改革，廢除收費養(yǎng)人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒、訴訟、費項等收費。

筆者認為，各部門應(yīng)當只保留非常少量的行政性質(zhì)執(zhí)法的收費和罰款項目，收入全部進入國庫，不進入部門預(yù)算的編制內(nèi)容。同時，廢除超收獎勵和罰款分成體制，這些保留的少量的收費罰款項目，全額上交國庫，與收費和罰款單位及公務(wù)員的利益無關(guān)。

為此，需要統(tǒng)計和調(diào)查目前各級機構(gòu)，特別是基層機構(gòu)，到底有多少預(yù)算缺口，多大程度上是靠收費和罰款維持的。對收費供養(yǎng)的這些機構(gòu)，或由財政預(yù)算補足經(jīng)費，或者撤銷、精簡其機構(gòu)。比如說，增加對社會治安和其他社會管理的支出比例，特別是保證必要的行政、執(zhí)法、司法、行政事業(yè)經(jīng)費，不要讓他們?nèi)ナ召M和罰款來供養(yǎng)自己。筆者建議，國家發(fā)改委的物價部門制定10年時間清理和改革政府各部門，包括兩院收費和罰款項目的規(guī)劃；財政調(diào)整預(yù)算，用稅收增收的部分逐步替補分階段、分部門廢除收支兩條線出現(xiàn)的資金缺口；人大盡快起草、商討政府收費法，并依法對政府各部門的收費和罰款項目進行清理，認定少量保留的收費，政府各部門再進行收費和罰款必須經(jīng)過人大審查和批準。

社?；鹳M改稅

在許多現(xiàn)代國家中，社會保障稅收一是強制征收，二是屬于中央稅收，三是為中央財政轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容。其原由在于由中央來征收和管理社會保障可獲得民心，這也是國家統(tǒng)一和安全的民意基礎(chǔ)。未來，按照負責(zé)事務(wù)范圍不同，中央、省、市(縣)三級政權(quán)，勢必還要劃定各自獨立的稅種。中央政府收入將以社會保障稅為主。因此，需要對目前的社會保障基金征收和管理辦法進行改革。

長遠來看，社會保障各項基金應(yīng)當逐步過渡并設(shè)置為中央稅種，個人賬戶為強制代收并為個人儲蓄。社會保障稅是中央解決各地發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕的重要方式，應(yīng)盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這樣，社會保障稅和個人賬戶儲蓄由勞動社會保障部門征繳改為國稅部門代征和代收，個人賬戶可以全國范圍內(nèi)劃轉(zhuǎn)，但強制儲蓄。

由于中國現(xiàn)代社會保障體系的建設(shè)起步較晚，社會保障資金動態(tài)缺口較大，社會保障又事關(guān)人民生活安定和國家安全，因此，有必要編制社會保障收支預(yù)算，進行人大層面的關(guān)注和監(jiān)督。

另外，不論是獨立的國有資本金預(yù)算，還是納入國家預(yù)算的國有資產(chǎn)預(yù)算，其向社?；鸬葎澽D(zhuǎn)的國有資產(chǎn)收益，都應(yīng)當先進入國家預(yù)算收入，再進行國家預(yù)算的支出。

改革賣地財政

賣地財政推高地價和房價，侵蝕農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房居民的利益。改革開放以來，低價征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右，而賣地補償給農(nóng)民的不到其中的5％。農(nóng)民的土地財富，轉(zhuǎn)變成了城市化和現(xiàn)代化的高樓大廈、公園廣場、企業(yè)廠房，鐵路公路、水庫電站等，但是，許多農(nóng)村的農(nóng)民卻因征地而致貧，形成4000萬失地、失保和失業(yè)農(nóng)民。

最重要的是改革土地征用制度，明晰農(nóng)民對農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利，取消非公益用地向農(nóng)民強制征地的方式。

那么，政府有關(guān)土地的收入從哪里來呢?一是征收土地長期使用權(quán)交易增值稅。無論是企業(yè)長期使用的國有土地，還是農(nóng)民使用的集體土地，如果出讓，在土地交易所集中掛拍交易，政府在交易過程中收取土地交易增值稅。

二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長期使用權(quán)的土地，按照面積和區(qū)域級差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。

三是對企業(yè)、行政、事業(yè)和社團等法人，對城鄉(xiāng)自然人，按照所擁有房產(chǎn)的價值，征收一定水平的房產(chǎn)稅。對于居民，考慮中國以往納稅的習(xí)慣，可對一定基本面積以上的部分征稅，并顧及中國人口眾多和土地稀缺的國情，對超面積的房產(chǎn)實行階梯式累進征稅，從而抑制房產(chǎn)投機和土地資源的浪費。

四是對擁有土地長期使用權(quán)的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將土地入股于企業(yè)，則按照出租和入股的所得，征收土地資產(chǎn)收益所得稅。

在逐步理順到三級政權(quán)和三級財政的基礎(chǔ)上，有關(guān)土地的各種稅收的大部分還是應(yīng)當留給地方使用，中央財政考慮集中一小部分，用于中央財政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出，以及用于未來農(nóng)民工進入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口。只有這樣，才能使地方有關(guān)土地的財政可持續(xù)化，并且避免投資規(guī)模過大、土地浪費使用和房地價格過高的種種問題，并防止有關(guān)財政和資源危機的爆發(fā)。

中央和地方的財政分配

中國地方財政的問題是，地方負責(zé)事務(wù)的范圍與地方的財權(quán)及上級的轉(zhuǎn)移支付不對應(yīng)，結(jié)果事務(wù)所需要的財政能力與支出缺口很大，造成地方政府較大規(guī)模的顯性、隱性債務(wù)，也造成地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的嚴重不足，甚至造成地方政府想方設(shè)法稅外收費和出賣土地的格局。

對于如何確定中央財政和地方財政各自在國家財政中的比例，目前地方上的意見是，適當降低中央財政占全國財政收入的比重。中央財政和地方財政在全國財政收入中所占比重，以各占50％為宜，或中央財政所占比重低于此數(shù)，地方財政所占比重高于此數(shù)，這樣的分配比例，既可以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又可充分發(fā)揮地方政府的積極性，使地方增加的財力用于解決基層財政困難。

在立法層面，要加快預(yù)算法的修改進程，并與預(yù)算改革方案相協(xié)調(diào)，要加快轉(zhuǎn)移支付立法、政府部門收費許可法、社會保障預(yù)算法、國有資產(chǎn)預(yù)算法、公共建設(shè)項目預(yù)算法等具體法律的起草、討論和頒布。預(yù)算法等要與會計法、審計法、刑法進行銜接和配套，使其成為能真正實施和違法后能追究責(zé)任的法律。

(作者為中共中央黨校研究室副主任，本文由章劍鋒采訪整理)