古代的救災“機制”

董　強

中國地域遼闊，南北東西自然條件相差懸殊，歷史上，災害的發(fā)生連綿不斷，災年也極為頻仍。據(jù)《中國救荒史》一書統(tǒng)計，僅明清兩朝災害記錄就達2100余次，平均每一年就有2次以上。中國千百年來以農(nóng)立國，災害頻發(fā)，不僅導致莊稼絕收、房屋損壞，而且也造成了嚴重的社會問題。明清政府為了減輕自然災害帶來的負面影響，在災前預防、災中救助乃至于災后補救等各方面采取了相應的有效措施。

災前預防

古人很早就意識到災前預防的重要性，事先做好預防工作，救災時才能有備無患。“民以食為天”，災年到來，對百姓影響最大的莫過于糧食的欠收，因災年而導致餓殍遍野的記載不絕于史書。故而“建倉積糧”就具有重要的實踐意義，至明清時期，倉儲體系日趨完備。從省會乃至州郡俱建有常平倉，鄉(xiāng)村則建有社倉，市鎮(zhèn)有義倉，而在邊疆地區(qū)還有營倉。

常平倉首創(chuàng)于西漢，是由官方出資建設的糧倉，豐年時出陳易新，災年時通過平糶或散濟的方式救濟災民。明清兩朝的戶部規(guī)制每年春夏出糶，秋冬入糴，平價生息，遇災年時按數(shù)發(fā)給散貧戶。同時屢頒詔旨，要求各地鄉(xiāng)紳富民捐輸，或按畝征攤，或截漕糧以補缺，或開貢監(jiān)名額以捐納，以此充實倉儲，常平倉因而在全國范圍內(nèi)得到普及。在救助范圍上，常平倉也并非囿于本地，如某地發(fā)生重災，以致本地倉谷入不敷出，也可調(diào)外地積谷支援。如清乾隆二十三年，山西寧武等州縣就籌備4萬石糧食協(xié)撥陜西，撥后缺額，以截漕糧補足。

社倉源于隋代，因“立于當社”，故名社倉，但多見于城市。至南宋時期，朱熹創(chuàng)立社倉法，因而在鄉(xiāng)間也興盛起來。社倉往往由民間推舉的社長管理，用春借秋還的方式賑濟貧民。社倉的谷米來源有二：一是官府的調(diào)撥，二是民間的捐輸。

如果說常平倉和社倉是官方救濟行為，那么義倉則多半是由民間捐建的，是民間慈善活動的一種。如清雍正四年，富甲一方的兩淮鹽商，捐銀二十四萬兩，在揚州建倉積儲，名曰鹽義倉。鹽義倉由兩淮鹽商來經(jīng)營，每年青黃不接之際，按照“存七糶三”出陳易新。清道光十五年，蘇州府創(chuàng)立長元吳豐備義倉，一度發(fā)展到田產(chǎn)上萬畝、積谷十數(shù)石，存銀十幾萬兩的規(guī)模。

此外政府還積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鼓勵墾荒，重視推廣農(nóng)業(yè)技術，以及大力興修水利設施等，作為災前防災、減災的重要措施。

災中勘桉

明清兩朝已經(jīng)形成了一整套體系完備的救荒制度，對報災、勘災、救災的程序都作了嚴格的規(guī)定。

首先是報災。限于當時通訊手段的制約，朝廷很難及時通曉全國的災情，因此朝廷將報災視為地方官的責任，發(fā)生災荒時，地方官必須及時上報災情，層層匯總，上達中央。如清政府在曉諭地方督撫的奏章就載有明文，“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏”。如果在管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生災情，地方官員逾期不報、懈怠延誤者，將受到朝廷的嚴厲責罰。大明律就明文規(guī)定，逾期一月未報者，從巡撫到州縣的各級官員都要罰俸銀；超過一個月的將貶謫一級：遲緩延宕并產(chǎn)生嚴重后果的將革職。

地方官員除了上報災情外，還必須在限定的時間內(nèi)周詳?shù)乜辈槭転牡某潭?，作為實施救濟的依?jù)，這就是勘災。為了能督促地方官有效勘災，朝廷將受災程度的大小與官員的品級相聯(lián)系，層層落實。如遭重災，督撫大員必須親自勘查和奏聞賑恤事宜：如受災不重，則由知府、同知、通判會同州縣官員勘核，然后逐級上報。在勘災過程中，受災州縣需預先刊刻“簡明呈式”，即受災表。開列受災民眾的姓名、家口、住址、被災田畝數(shù)量等細則，先由災戶自行填報，經(jīng)地方官核實后，按行政劃分裝訂成冊，作為底本。然后查災官員赴莊查災時，以此為藍本，核查受災情況，之后將底冊上繳州縣，由州縣官員造總冊，繪出本地受災地圖，嚴重地區(qū)以色筆描出，最后附上州縣賑濟意見一并上報。

災后救濟

查勘災情是為了能對癥下藥，針對受災程度的不同，采取相應的救濟措施。

首先采取的是災蠲和緩征。所謂災蠲是指免除災年時民眾錢糧的賦稅。如順治二年，直隸霸州等8縣受水災，清政府當即蠲免受災縣域的額賦。清代道光二十一年，浙江大雪，受災面積波及德清、仁和、錢塘、嘉善、海寧等多個州縣，成災田畝逾數(shù)萬頃，朝廷接報后當即恩準蠲免下半年浙江受災州縣的賦稅。

所謂緩征就是當年應收錢糧延緩至災后重征，緩征的年限與受災程度的多寡有關。明清兩朝都做了詳細的規(guī)定：先勘明災地錢糧，勘報之日起即行停征。如被災達十分、九分、八分者，三年帶征；如七分、六分、五分者，分二年帶征；如五分以下，不成災，有奉旨緩征及督撫具名緩征者，至次年麥熟后，逐年征繳。當然，在具體實施蠲免和緩征的過程中，也極易造成官吏舞弊尋利，為此明清兩朝政府都制定了嚴厲的懲罰措施。如清代就規(guī)定膽敢舞弊者，將“照侵盜錢糧律治罪”，或以“違旨計臟論罪”，或以“以違旨侵欺論罪”。據(jù)李向軍的《清代荒政研究》一書統(tǒng)計，清政府共蠲免15713次，總計約白銀一億二千余萬兩，如果加上蠲免災欠的數(shù)額，竟達2億兩白銀之多。

災蠲和緩征實際上只對有地農(nóng)民受益，但廣大的失地農(nóng)民或佃農(nóng)卻很難直接受惠。因為缺乏必要的經(jīng)濟基礎，一遇災年，這些農(nóng)民就立即陷入困境，造成“老弱轉(zhuǎn)乎溝壑，壯者散之四方”的局面。為此，政府只有通過設立粥廠、煮粥散米給饑民。清康熙四十三年，直隸巡撫李光地在賑濟河間府水災時，就采取設立粥廠的方式救濟災民，起到了途無餓殍，小民得以存活的良好效果。后來，當?shù)氐泥l(xiāng)紳也加入到賑濟的行列中，施粥、散米給予受災百姓。由于設立粥廠一法收效甚大，使得施粥設廠的方法漸成定制，且不限于受災百姓，對大城市中的流民和乞丐也定期施舍。如蘇州府每年“于六門諸寺院”等地“自十月十五日起，至十二月止，每朝作糜以食貧民”，成為蘇州府的慣例。

倘遇冬季，災民無衣御寒，政府還發(fā)帑購買棉衣賑濟災民。清嘉慶二十二年冬，北京聚集了大批受水災而逃難的災民，時至隆冬，清政府購棉衣數(shù)萬件，在順天府等5城分地同日散給貧民。

發(fā)生災荒時，大批百姓生計無著，如果放任自由，必定危害地方治安，倘若處置失當也會激發(fā)民變。為此，政府往往將災民組織起來，興修農(nóng)田水利和其他公共工程，計工給酬。一方面可以解決災民日蹙的生活：另一方面也可穩(wěn)定生活秩序，加以控制。當然，客觀上也建設了許多有益于社會的公用設施，較之單純的救濟無疑更具意義。如清嘉慶六年，清政府就召集災民共5萬多人，修筑永定河工程，實行以工代賑的政策。

編修救荒書

自宋代以降，就出現(xiàn)了一批以總結(jié)民間與官方救荒經(jīng)驗的荒政書籍，較有名的有《救荒活民書》、《康濟錄》、《籌濟篇》等。救荒書相較于實惠的救荒政策，收效不明顯。但是，古人通過對自然災害規(guī)律的總結(jié)，以及平日中積累的救災經(jīng)驗，無疑對日后的防災、減災都具有積極的指導意義。明嘉靖年間編撰的《湖廣圖經(jīng)志書》，就將正德十一年，湖廣大水災賑救的方法和程序，一一詳述。內(nèi)容涉及急賑、初賑、報災、勘災、以及煮粥、放賑，乃至于如何防范百姓多報、官府瞞報都有明確的評述。

再如清代救荒書《賑豫紀略》的作者鐘化民，用18幅圖畫向朝廷匯報了他奉命主持河南饑荒賑濟到賑濟任務完成回朝復命的全過程。即：恩賑遣官、宮闈發(fā)帑、首恤貧宗、加惠寒士、粥哺垂亡、金赒窘迫、醫(yī)療疾疫、錢送流民、贖還妻孥、分給牛種、解散盜賊、勸務農(nóng)桑、勸課紡績、民設義倉、官修常平、禮教維風、鄉(xiāng)保善俗、復命天朝。這是一項包括賑濟步驟和措施的綜合報告，對于規(guī)范救災制度，起到了標準化的作用。救災制度的程式化、規(guī)范化有助于地方官員更好的抗災、救災，救荒書無疑具有重要的理論意義和實踐意義。(文章代碼：0823)

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