“一帶一路”倡議背景下河南對中亞地區(qū)農(nóng)業(yè)投資合作的法律問題研究

農(nóng)業(yè)發(fā)展是“一帶一路”相關(guān)國家國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，開展農(nóng)業(yè)合作是相關(guān)國家的共同訴求。中亞是“一帶一路”的關(guān)鍵地段和重要的建設(shè)地區(qū)，特別是農(nóng)業(yè)又是中亞國家倡導(dǎo)的優(yōu)先投資領(lǐng)域。中亞目前是河南農(nóng)業(yè)合作投資的主要地區(qū)，但在農(nóng)業(yè)“走出去”取得積極進展的同時，面臨著中亞國家政治環(huán)境不穩(wěn)定、法律不完善等復(fù)雜多樣的農(nóng)業(yè)合作投資制度障礙和法律問題。

一、河南對中亞農(nóng)業(yè)投資合作的概況

中亞五國（哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦）地廣人稀，擁有較為豐富的土地資源，農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。中亞五國農(nóng)用地面積28246.06萬hm2，其中耕地面積3084萬hm2。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體而言，中亞很多國家雖然擁有得天獨厚的農(nóng)業(yè)資源，但是還處于小農(nóng)經(jīng)營的狀況，缺乏農(nóng)業(yè)機械化及農(nóng)業(yè)物質(zhì)設(shè)施的投入和實施，制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

河南是農(nóng)業(yè)大省和糧食大省，在耕作技術(shù)、良種選育、機械化技術(shù)等方面具有豐富的經(jīng)驗，我們在技術(shù)和管理上的優(yōu)勢同中亞國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有較好的互補性和互利性。目前，河南與中亞農(nóng)業(yè)合作已發(fā)展到貿(mào)易、投資、科技交流等多層面、多方位的經(jīng)濟合作。在中亞地區(qū)，包括烏克蘭、俄羅斯、歐亞等發(fā)展中國家從事農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖及生加工的企業(yè)有68家。在農(nóng)業(yè)合作方面，如有河南商丘貴友集團在吉爾吉斯斯坦的“亞洲之星產(chǎn)業(yè)園”項目；河南黃泛區(qū)實業(yè)集團投資在塔吉克斯坦種子加工廠項目；河南南陽木蘭花實業(yè)有限公司在烏茲別克斯坦國抽紗項目等。在農(nóng)業(yè)科技研究方面，如河南農(nóng)業(yè)大學(xué)主導(dǎo)研究的適合中亞消費習(xí)慣的牛羊冷鮮肉加工技術(shù)；河南科技學(xué)院面向中亞五國建設(shè)的棉花、玉米種子生產(chǎn)基地和標準化的種子加工車間”。

二、制約河南與中亞農(nóng)業(yè)投資合作的主要法律問題

為了推動國內(nèi)經(jīng)濟增長，加快融入經(jīng)濟全球化的速度，近年來中亞各國不僅陸續(xù)出臺了關(guān)于外商投資的稅收、外匯等方面的法律法規(guī)，而且還推出吸引外資的優(yōu)惠政策，把農(nóng)業(yè)領(lǐng)域列為重點投資領(lǐng)域，鼓勵外商向農(nóng)業(yè)、林業(yè)、捕魚養(yǎng)魚業(yè)和食品業(yè)等行業(yè)投資。但從河南在中亞農(nóng)業(yè)投資實踐來看，盡管中亞各國一直努力不斷完善國內(nèi)相關(guān)投資法規(guī)，改善發(fā)展環(huán)境，但仍然面臨法制不健全、法規(guī)修改頻繁、鼓勵和限制并存、投資壁壘較多、政策多變連續(xù)性和穩(wěn)定性較差、利用政府強權(quán)干預(yù)市場、政府腐敗程度較高等一系列政治和法律風(fēng)險問題，構(gòu)成了對合作投資農(nóng)業(yè)的直接影響。

（一）有關(guān)法律與政策缺乏穩(wěn)定性

中亞地區(qū)法治程度不高，國內(nèi)經(jīng)濟和社會都處于轉(zhuǎn)型期，法律法規(guī)不僅修改頻率高，而且出臺新法的頻率也高，缺乏可預(yù)見性。除全國性法律外，地方法規(guī)和規(guī)章也越來越多，且差異性很大。另外，中亞國家往往使用總統(tǒng)令等對法律條款進行修改，相關(guān)投資法律政策往往朝令夕改，投資政策不穩(wěn)定。主要表現(xiàn)：一是缺乏穩(wěn)定有序的立法環(huán)境；二是法律頒布不規(guī)范，需要什么法律很快就可以頒布，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，甚至常采取總統(tǒng)令的形式頒布法令影響法律和經(jīng)貿(mào)政策；三是執(zhí)法不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象較為嚴重，廣泛存在“影子”經(jīng)濟，影響外資企業(yè)的公平競爭。

（二）貿(mào)易與投資壁壘問題

我國在與中亞國家的經(jīng)貿(mào)合作活動中，存在歧視性法律和政策障礙壁壘問題。

1.從技術(shù)壁壘方面來看，我國在與中亞國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，雖然大多數(shù)產(chǎn)品沒有受到限制，但限制中國農(nóng)產(chǎn)品出口到中亞國家的政策和標準卻在不斷加強和加緊。目前，中國進入哈薩克斯坦的肉類實行嚴格的檢疫制度，對農(nóng)產(chǎn)品的要求、限制和障礙也越來越多，難度也越來越大。

2.從通關(guān)環(huán)節(jié)壁壘方面來看，我國與中亞主要通過陸上口岸進出農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，不僅通關(guān)程序便利度較低、費用高，而且在檢驗檢疫方面也存在技術(shù)壁壘。以哈薩克斯坦為例，該國目前的海關(guān)法有從量稅、從價稅和混合稅三種關(guān)稅征收方式，每年調(diào)整一次進口關(guān)稅稅率。另外，該國還征收進口增值稅，對進口貨物按“車”征收統(tǒng)一關(guān)稅，使關(guān)稅成本增長30%以上，導(dǎo)致我國出口到哈薩克斯坦的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料稅賦不斷增高。

3.從投資壁壘方面來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有其特殊性，農(nóng)業(yè)對外投資的首要風(fēng)險是農(nóng)業(yè)投資的土地屬性。土地性質(zhì)在中亞五國多屬國有，這就對外國投資者使用土地帶來較多限制。以吉爾吉斯斯坦為例，雖然該國規(guī)定外國投資者在本國投資不受行業(yè)限制，但是只能取得土地使用權(quán)，無權(quán)取得土地所有權(quán)。哈薩克斯坦的《土地法》規(guī)定，租用農(nóng)業(yè)用地租期不得超過10年。另外，隨著對環(huán)保的重視，哈薩克斯坦對環(huán)保要求越來越高，環(huán)保收費日漸提高，已成為外資進入的新壁壘。

4.從人力資源壁壘方面來看，中亞五國勞動力豐富，屬勞務(wù)輸出國，對外國勞動力需求不僅有限而且限制嚴格。以哈薩克斯坦為例，該國采取嚴格的外國勞務(wù)人員引進限制政策，規(guī)定獲得在哈薩克斯坦經(jīng)營許可的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其領(lǐng)導(dǎo)層中哈籍員工的占比不得＜70%，專家和熟練技工中哈籍員工的占比不得＜90%，勞務(wù)許可有效期不得超過1年。塔吉克斯坦需要申請勞務(wù)許可，但辦理簽證的程序和材料繁瑣，拒簽率較高。烏茲別克斯坦簽證費用較高，且對中國技術(shù)人員數(shù)量限制嚴格，明確投資方員工和當?shù)貑T工比例為 1：7。

（三）中亞稅收法律不健全、執(zhí)行不規(guī)范，稅負較重

中亞國家不僅相關(guān)體制法制不完善、不健全，國際合作和開發(fā)等領(lǐng)域的文件約束力不強，而且稅收政策的隨意性較大，執(zhí)行也不規(guī)范。一是外資企業(yè)涉及的稅種、稅目繁多，稅額計算復(fù)雜；二是稅收征收部門、稅務(wù)監(jiān)管部門龐雜，銀行、海關(guān)、統(tǒng)計部門等均能進行稅務(wù)監(jiān)管；三是政府迫切需要從稅收中充實財政收入，會額外征收各種稅收，還有很多攤派、贊助、捐贈等。以塔吉克斯坦為例，自2005年以來，該國已經(jīng)對稅法進行了12次修訂，且每次修訂稅負都會增加。在此情況下，企業(yè)很難確定稅收籌劃活動是否在當?shù)胤稍试S的范圍內(nèi)，無法區(qū)分自己的行為是稅收籌劃還是逃稅或漏稅，稅收籌劃面臨著諸多風(fēng)險。

（四）東道國政治風(fēng)險較為突出

海外農(nóng)業(yè)投資企業(yè)所面臨的首要難題是政治風(fēng)險。中亞五國目前依然存在不穩(wěn)定因素，個別國家社會仍然動蕩，直接威脅我國對其農(nóng)業(yè)進行投資。目前，烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦的國內(nèi)政治安全環(huán)境較好；經(jīng)濟依賴性較高的哈、塔、吉三國的政治安全環(huán)境相對較差，造成農(nóng)業(yè)外企在中亞國家投資缺乏安全感，在一定程度上加大了與其農(nóng)業(yè)投資合作的難度。

形成河南對中亞農(nóng)業(yè)投資合作法律問題的原因是多方面的，主要包括國內(nèi)的相關(guān)法律制度不健全，對中亞地區(qū)投資和法律環(huán)境不熟悉、準備工作不充分，“走出去”農(nóng)業(yè)企業(yè)內(nèi)部管理制度不完善、法律意識淡薄等。

三、推進與中亞農(nóng)業(yè)投資合作的對策與思考

（一）加強對中亞國家經(jīng)貿(mào)法律制度的研究

我國與中亞各國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系越來越密切，加強對中亞國家經(jīng)貿(mào)法律制度的研究，重要性與迫切性不言而喻。要保障雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)合作順利推進，健全法律制度和改善經(jīng)貿(mào)合作與發(fā)展環(huán)境是保障的前提與基礎(chǔ)。強化與中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，需要積極應(yīng)對新的機遇與挑戰(zhàn)，而最有效的措施之一就是加強對中亞國家經(jīng)貿(mào)合作法律制度的比較研究。在具體的研究中，要注重將研究成果轉(zhuǎn)化為對實踐工作指導(dǎo)，使研究成果及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。如針對俄白哈三國推行“關(guān)稅同盟”，我國則可以積極引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)抓住這一機遇，穩(wěn)步推進我國對外貿(mào)易的法治化，堅持依法治關(guān)，不斷提高雙邊通關(guān)的法治化水平，不斷規(guī)范雙邊貿(mào)易行為。加強對外農(nóng)業(yè)投資合作形勢的研判，積極推進我國外貿(mào)企業(yè)對外貿(mào)易行為的正規(guī)化，盡量避免“被灰色清關(guān)”。重視研究外貿(mào)政策，積極破解對外經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展面臨的難題，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”。

（二）完善國內(nèi)海外農(nóng)業(yè)投資合作相關(guān)法律制度

農(nóng)業(yè)本就是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，不僅成本高、回報周期長，而且抗風(fēng)險能力低。只有健全和完善的農(nóng)業(yè)投資法律制度體系，才能保障農(nóng)業(yè)投資可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，我國制定的一些涉及農(nóng)業(yè)對外合作的相關(guān)規(guī)章制度已不能適應(yīng)新形勢下農(nóng)業(yè)“走出去”的需要，國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資存在的主體職責不清、管理缺乏效率和風(fēng)險缺乏防范等問題，急需借鑒農(nóng)業(yè)“走出去”先進國家的經(jīng)驗，制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范企業(yè)的海外農(nóng)業(yè)投資行為，保障企業(yè)的海外權(quán)益。

1.強化頂層設(shè)計。國家明確總體發(fā)展方向，編制投資規(guī)劃和指導(dǎo)目錄，頒布投資政策。加快農(nóng)業(yè)對外合作信息平臺建設(shè)，通過多種途徑為農(nóng)業(yè)海外投資者提供投資情報與信息支持。

2.加強國內(nèi)的關(guān)于海外投資的立法力度，提高立法層次，盡快制定一部綱領(lǐng)性的專門的《海外投資法》。通過制定的法律協(xié)調(diào)、監(jiān)管對外投資活動，將農(nóng)業(yè)“走出去”這一國家系統(tǒng)工程納入法律和制度框架之內(nèi)，盡快建立形成分工明確、通力合作的多部門聯(lián)動推進機制和強有力的法律保障。

3.完善海外農(nóng)業(yè)直接投資法律制度體系，保障海外投資農(nóng)業(yè)企業(yè)的利益。及時調(diào)整有關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度，完善稅收制度，進一步完善保險體系，建立補貼、貼息和緊急援助等制度。簡化審核程序，提高審核效率，建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的海外投資審核流程，為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造更為寬松的政策環(huán)境，切實幫助“走出去”企業(yè)解決農(nóng)產(chǎn)品出口受限、返銷國內(nèi)征收高額關(guān)稅、購買農(nóng)機具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料不能享受優(yōu)惠政策等實際問題。

4.我國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起者與推動者，應(yīng)號召沿線參與國家一起研究制定專屬于“一帶一路”跨境經(jīng)貿(mào)合作的國際公約，從而讓“一帶一路”框架下不同國家和地區(qū)間的合作交流能夠更加順暢，進而降低我國海外投資風(fēng)險。

（三）完善我國海外投資法律風(fēng)險防范機制建設(shè)

1.加強風(fēng)險管控的理念。這是海外農(nóng)業(yè)投資進行風(fēng)險管控的堅實基礎(chǔ)。在投資決策之前要加強對項目實施的可行性論證，聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)對項目實施的可行性進行分析。審慎地科學(xué)評估和論證投資決策工作的可行性。

2.建立針對不同國家的風(fēng)險評估和預(yù)警機制，加強對“走出去”企業(yè)集中且風(fēng)險高發(fā)國家和地區(qū)的指導(dǎo)，及時預(yù)警政治、經(jīng)濟和社會重大風(fēng)險。

3.要求“走出去”企業(yè)制定完善的風(fēng)險評估計劃和方案，做好境外投資合作環(huán)境研究、項目可行性研究；與中介機構(gòu)建立聯(lián)系工作機制，借助專業(yè)機構(gòu)的力量防控境外投資風(fēng)險。

4.加強培訓(xùn)，重點對“走出去”企業(yè)進行風(fēng)險防范知識和外派人員安保技能進行培訓(xùn)，境內(nèi)投資主體需要健全內(nèi)部風(fēng)險防控機制。

5.加快建立法律風(fēng)險防范制度，督促企業(yè)對境外投資合作經(jīng)營合同、規(guī)章制度和重要決策進行法律審核，將稅收管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、職業(yè)健康等納入境外企業(yè)管理體系。

6.加強境外領(lǐng)事保護和信息平臺建設(shè)，密切跟蹤國外相關(guān)法律法規(guī)的動態(tài)調(diào)整信息，加強有關(guān)信息收集、分析和預(yù)測，為農(nóng)業(yè)對外投資提供信息服務(wù)。開展海外公共安全培訓(xùn)和預(yù)防性領(lǐng)事保護宣傳，綜合運用外交、經(jīng)濟、法律等手段，有效維護企業(yè)境外合法權(quán)益。

（四）完善海外投資法律糾紛解決機制

2016年12月份，司法部、外交部、商務(wù)部、法制辦出臺了《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)的意見》，明確提出要圍繞推進“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進涉外法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，在解決海外投資法律糾紛中，要深刻認識法律服務(wù)在“一帶一路”建設(shè)實施過程中的保障依法決策、防范經(jīng)營風(fēng)險、化解矛盾糾紛、維護企業(yè)權(quán)益的重要功能作用。一是要構(gòu)建和完善多元化的糾紛解決機制。在涉外投資糾紛的解決方式中，有提交國際法院解決、東道國當?shù)卦V訟解決以及調(diào)解、仲裁等多種解決辦法。二是要完善仲裁的體制和機制建設(shè)。仲裁是非訴訟解決爭端的各種方式中最為制度化的方式。同其他解決糾紛的方式比較而言，仲裁具有效率較高、費用較省、相對公正等優(yōu)勢，因此仲裁是訴訟之外解決社會糾紛的重要途徑和方式，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推力。三是要高度重視仲裁工作?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》中指出：“加強與仲裁機構(gòu)的對接。積極支持仲裁制度改革，加強與商事仲裁機構(gòu)、勞動人事爭議仲裁機構(gòu)、農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)等的溝通聯(lián)系。”中國國際貿(mào)易仲裁委員會出臺《中國國際貿(mào)易仲裁委員會——國際投資爭端仲裁規(guī)則》并設(shè)立了貿(mào)仲委投資爭端解決中心。此外，臨時仲裁、第三方資助仲裁、互聯(lián)網(wǎng)仲裁模式、法律人工智能時代等逐步確立和初步形成。可以預(yù)計，隨著國家戰(zhàn)略和相關(guān)政策的推進實施，中國企業(yè)“走出去”主題的涉外法律服務(wù)與中國國際仲裁發(fā)展將進入一個新的發(fā)展階段。

（五）完善與中亞地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)調(diào)機制

我國與中亞國家之間的經(jīng)貿(mào)合作，不僅僅是一個法治問題，也不僅僅是一個發(fā)展的問題，而是一個事關(guān)亞洲地區(qū)繁榮、穩(wěn)定與和諧的問題。我國與中亞國家之間有關(guān)國際經(jīng)貿(mào)合作的法制建設(shè)，應(yīng)當以上海合作組織現(xiàn)有的法制框架和合作雙方簽署的法律文件為指導(dǎo)，以重大項目為龍頭，以地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作為突破，以健全合作機制為保障，不斷創(chuàng)新合作方式、豐富合作內(nèi)容、挖掘合作潛力、提升合作水平。一是重視健全相關(guān)的預(yù)警與危機應(yīng)對機制，提高事前的防范能力與事中的應(yīng)對能力；二是重視對相關(guān)法律協(xié)調(diào)機制進行效果分析；三是積極借鑒經(jīng)合組織和其他自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗與做法，確保法律協(xié)調(diào)機制的分析做到系統(tǒng)性、實證性、一致性與靈活性、廣泛適用性、透明性、及時性、回應(yīng)性和實踐性相結(jié)合；四是進一步強化外交手段，將農(nóng)業(yè)“走出去”納入國家雙邊或多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判中，重點解決雙重征稅、勞務(wù)人員限制、農(nóng)業(yè)資料過關(guān)稅過高、人員簽證限期較短等問題。