“特別人大常委”這五年

楊　龍

讓一些更具專業(yè)背景的知識精英進(jìn)入人大常委會工作，目的是提高人大常委會的能力建設(shè)，提高立法效率和質(zhì)量，這是改革人大制度的一個積極嘗試。5年過去了，這群被稱為“特別人大常委”的人干得如何？

5年前，19名正當(dāng)盛年的司局級官員、知名學(xué)者進(jìn)入全國人大常委的議政大廳，當(dāng)選為第十屆全國人大常委。

以往的全國人大常委們多是“前高官”，即退休了的省委書記、省長、部長等，由組織安排到全國人大工作，因此平均年齡偏大。19名“年輕人”進(jìn)入全國人大，這一“優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)”的舉措，曾引起轟動，被視為中國人大制度改革的亮點。

5年屆滿，這批走進(jìn)人大的“年輕”常委們，除一人身故，其余18位全部獲得連任，

又開始了他們新一屆的工作。

“我們站在了火線上”

知道自己即將調(diào)入人大，是在2002年底。時任教育部基礎(chǔ)教育司司長的李連寧欣然受命。

這位第十、十一屆全國人大常委會副秘書長、法律委員會委員本科就讀于西南政法大學(xué)，是“西政78級神話”中諸多耀眼明星中的一位，曾參與起草了教育法、教師法、義務(wù)教育法等多部教育法律法規(guī)。

“責(zé)任很重，也有壓力”是李連寧最初的心態(tài)，比起在行政部門的職守，人大的工作在他看來就是“更高、更寬、更虛”。5年屆滿，李連寧又用三個詞來描述自己對人大工作的進(jìn)一步認(rèn)識，“很實、很重、很受關(guān)注”。

“過去老說人大是二線，實際上隨著立法的深入，我們經(jīng)常要上火線，沖到利益調(diào)整的最前沿?！崩钸B寧見證了物權(quán)法出臺的艱難，爭議的焦點最后歸結(jié)到“私有財產(chǎn)和國有財產(chǎn)是要平等保護(hù)還是要區(qū)別對待”?！拔覀兙褪窃诨鹁€上權(quán)衡各方利益?！崩钸B寧說，法律委員會必須要找到一條平衡各方利益的出路。

最終找到的平衡點是，在遵循平等保護(hù)物權(quán)原則的同時，強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的保護(hù)。2007 年3 月16 日，物權(quán)法在十屆全國人大五次會議上以高票通過。

《中國新聞周刊》記者查閱歷次人大常委會發(fā)言記錄，在常委會進(jìn)行的各項法律審議中，李連寧是“話最多的”。

教育部18年的工作經(jīng)驗在人大得到了充分的發(fā)揮。2003年，十屆全國人大一次會議，376名代表聯(lián)名提交了“關(guān)于加快修改《中華人民共和國義務(wù)教育法》的議案”，當(dāng)時在教育部任職的李連寧成了這份議案的協(xié)調(diào)人。

在他的協(xié)調(diào)下，這份議案的聯(lián)名人數(shù)之多，全國人大歷史上也罕見：僅代表簽名就多達(dá)20余頁，簽名的代表來自各地、各行業(yè)。正是那一次聯(lián)合署名，推動了義務(wù)教育法的修改。

這被認(rèn)為是一個重要的里程碑。4年后，那些曾致力于推動免費義務(wù)教育的人們欣慰地看到，他們的呼吁變成了現(xiàn)實。全國農(nóng)村1.5億適齡學(xué)童和他們的家長從中獲益，新修訂的法律改變了孩子們的命運。

教授和委員的“化學(xué)反應(yīng)”

進(jìn)入全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會工作時，鄭功成39歲，是19名“特別常委”中最年輕的。

長期從事社會保障、商業(yè)保險、勞動就業(yè)、災(zāi)害問題及有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展領(lǐng)域的研究工作，鄭功成成為最負(fù)盛名的社會保障與保險專家，30歲時即成為武漢大學(xué)最年輕的人文社會科學(xué)教授和中國最年輕的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授。

鄭功成不是人大“專職常委”，他現(xiàn)在的主要職務(wù)還是中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院副院長、博導(dǎo)。此外他還擔(dān)任了中國社會保障中心主任、中國社會保險學(xué)會副會長、民盟中央常委以及多個中央部委的咨詢委員或顧問等多種職務(wù)。這以后他就沒有了周末和假期，“忙得都沒時間生病”。

鄭功成所承擔(dān)的角色中，教授放第一位，其次是“特別人大常委”?！拔液芟矚g兩種身份的結(jié)合?！编嵐Τ烧f，“常委的工作為治學(xué)提供了絕佳的體驗；而學(xué)者能讓我擁有一個更為廣泛暢通的信息渠道，參加各種國際學(xué)術(shù)交流?！?/p>

2007年4月以來就有200位以上的專家跟鄭功成一起討論社會保障問題，跟他一起分享研究成果，他把這些智慧應(yīng)用到人大的立法中去，“一般常委可能就沒有這么好的機(jī)會和條件”。

作為常委，幾乎所有法律草案的討論，不論對錯他都發(fā)表了自己的意見；草案討論之前，會提前兩周交到委員們的手中，他會在這些時間里做足功課。

就業(yè)促進(jìn)法剛開始提請審議時，有關(guān)“反就業(yè)歧視”只涉及一個小條文。鄭功成立馬表達(dá)了反對，后來法案中專門有“公平就業(yè)”的一章，盡管并不能完全解決公平就業(yè)的問題，但“起碼法律的導(dǎo)向明顯了”。

在鄭功成主要研究的就業(yè)和社會保障兩大領(lǐng)域里，這兩屆人大立法動作頻繁：十屆人大通過了勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法和勞動爭議調(diào)解仲裁法，基本上構(gòu)筑了勞動就業(yè)法律體系；新一屆人大，社會保險法或會在今明兩年變成現(xiàn)實法律，社會救助法、慈善法也有望出臺，殘疾人保障法和老年人權(quán)益保障法即將修訂。

這些最基本的民生問題能夠上升到法律規(guī)范，是讓“教授”鄭功成最興奮的事。

這是一個新的探索

在全國人大常委會內(nèi)部，并沒有“特別常委”或者“專職常委”一說，當(dāng)年的名單原是20人，1人落選，數(shù)字變成了19。5個月后，其中10人卸去原有職務(wù)并將行政關(guān)系轉(zhuǎn)到了全國人大機(jī)關(guān)。此后10人中有1人離世，另有1人返回原單位提升。

實際上，這批進(jìn)入人大的常委是19名，其中8名是有專業(yè)背景的行政官員，另有10名是學(xué)術(shù)界的專家。

其時，外界對這批委員的統(tǒng)一評價是:年富力強(qiáng)、專業(yè)知識深厚。另一特點是，他們之中多人履歷中有與法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)背景。

雖然這些“年輕”常委在接受采訪時都表示，十屆人大的立法成果，并非他們中哪一位單獨的個人在起作用。但多數(shù)法律專家都認(rèn)為，從5年的實踐看，這些有專業(yè)背景的、年紀(jì)比較輕的委員的加入，確實在人大發(fā)揮了積極的作用，也提高了立法的效率和質(zhì)量。

袁駟，提出環(huán)資委應(yīng)該把國家環(huán)境狀況建立一個科學(xué)的指標(biāo)評價體系，并且做環(huán)境資源形勢預(yù)報和趨勢預(yù)報，這個提議得到采納。5年來因為多次在審議法律時表現(xiàn)出科技工作者字斟句酌的認(rèn)真品格，被媒體尊為“咬文嚼字的立法者”。

倪岳峰，老“海洋人”。多次隨全國人大環(huán)資委深入沿海省份，就海域使用管理法實施情況開展檢查，就海島保護(hù)法開展立法調(diào)研。由他提議的海島法被全國人大采納，并被更名為《海島保護(hù)法》。

龐麗娟，多次下貴州、四川、甘肅、寧夏等地調(diào)研，為改善義務(wù)教育教師待遇奔走呼吁。

“他們是一群喜歡討論的人”，一位老人大常委評價說，“他們的到來給人大增加了活力?！?/p>

但人們對其有更大的期待。立法學(xué)者蔡定劍在接受《中國新聞周刊》記者采訪時表示，5年來看，19名常委的設(shè)立作用并不如想象中那么明顯，從立法機(jī)構(gòu)的工作方式上看，他們?nèi)院推渌瘑T一樣發(fā)表意見、行使職責(zé)；從組織學(xué)的角度講，個人能力的提高不等于整體能力的提高，如果組織結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變，個人作用也很難發(fā)揮。

一位行政專家認(rèn)為，在行政體制改革、司法體制改革，尤其是政治體制改革均進(jìn)展緩慢的情形下，不能指望人大制度的改革能夠“單兵突進(jìn)”。

2008年，人大在制度方面的改革仍然處于一個探索與調(diào)整的階段，新一屆人大的“優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)”嘗試，仍在小規(guī)模進(jìn)行。