北京機(jī)動(dòng)車限行：引起爭論

孫春艷

每周限行一天雖未剝奪私家車的所有權(quán)，卻限制了它的使用權(quán)，再加上政府以暫行條例的擦邊球規(guī)避了法律程序，結(jié)果引起了北京市民的爭議

從10月13日起，北京私家車試行按車牌尾號每周停駛一天的政策正式實(shí)行。

這項(xiàng)實(shí)行到2009年4月10日、涉及近400萬私家車主切身利益的暫行規(guī)定，僅僅在9月20日奧運(yùn)會限行措施取消后的一周(9月28日)就出臺了。

少數(shù)人的權(quán)益也應(yīng)尊重

交通擁堵，是北京這個(gè)特大城市揮之不去的煩惱。

奧運(yùn)期間近兩個(gè)月的機(jī)動(dòng)車單雙號限行，實(shí)現(xiàn)了“藍(lán)天大滿貫”；隨后，新華網(wǎng)推出“北京單雙號限行、地鐵延時(shí)運(yùn)營調(diào)查”，至10月2日，53.68%的人贊成繼續(xù)實(shí)行單雙號。

新浪網(wǎng)也推出此類調(diào)查，共3926人參與，有車族占68.14%，約69%的人支持限行等方式。

《新京報(bào)》在北京市民之間進(jìn)行了調(diào)查，采取電話訪問和面對面訪問的方式，有車族和無車族比例是1：1.1，68.9%的受訪者支持長期實(shí)行單雙號限行。

北京市政府主辦的首都之窗網(wǎng)站從9月17日至10月10日進(jìn)行民意調(diào)查，對限行也有很高的支持率。

“民意測試支持率肯定會很高，畢竟限行前后的反差實(shí)在太大了?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授甘培忠對《中國新聞周刊》記者說，“政府目前試行的限行措施很好地利用了時(shí)間差，打了擦邊球，但政策未免過于隨意，不能這么輕率處理公民財(cái)產(chǎn)，這樣造成我們對政府的公信力預(yù)期沒有保障。”

家住北京市大興區(qū)的白領(lǐng)張英鵬，每天早六點(diǎn)驅(qū)車到馬甸橋的單位去上班，奧運(yùn)會期間，每月打車上班的費(fèi)用約在3000元以上，知道試行限行規(guī)定后，張英鵬很犯愁?！按笈d區(qū)沒有地鐵，到單位坐公交需要‘倒三倒，限行意味著增加了許多交通成本?！?/p>

像張英鵬這樣因限行不便的人有很多，畢竟北京市是近幾年才大力發(fā)展公交和地鐵運(yùn)力，沒有覆蓋的近郊城市居住區(qū)是多數(shù)。

“就算這些人在北京市民中占1%，也不應(yīng)該。不能說少數(shù)人的基本權(quán)益就可以剝奪?！敝袊嗣翊髮W(xué)政治系教授張鳴對《中國新聞周刊》記者說，他認(rèn)為除了限行，北京市還可能有其他舉措。

甘培忠就建議，北京市可以通過提高購車成本，養(yǎng)路費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市中心停車費(fèi)、排放標(biāo)準(zhǔn)等控制私家車的數(shù)量。

但北京近幾年從未提出抑制私家車的發(fā)展。自編車輛號牌、縮短辦證時(shí)間和簡化買車程序等措施，都是政府鼓勵(lì)汽車消費(fèi)政策的體現(xiàn)——對北京的GDP貢獻(xiàn)，汽車消費(fèi)居第二位，居于第一位的房地產(chǎn)也依賴汽車消費(fèi)的強(qiáng)大拉動(dòng)作用。

限行新方案，則標(biāo)志著“不限購買，限制使用”成為北京市汽車產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向。

“要警惕奧運(yùn)情結(jié)，緊急意外狀態(tài)下的好東西多了，但是不能把它常規(guī)化。把百姓在節(jié)日期間的容忍和犧牲，當(dāng)成大家的當(dāng)然義務(wù)，這是非常危險(xiǎn)的事情?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授陳端洪說。

限制公車優(yōu)于限行私車

機(jī)動(dòng)車限行新方案還規(guī)定，從10月1日起，北京市各級黨政機(jī)關(guān)封存30%的公務(wù)用車。北京市行政區(qū)域內(nèi)公務(wù)用車，按車牌尾號每周停駛一天(法定節(jié)假日和公休日除外)。

一般認(rèn)為私人小汽車快速增長，是造成市區(qū)道路擁堵原因，但忽略了大量公務(wù)車也是一個(gè)重要根源。北京市作為全國的政治文化中心，中央政府以及各個(gè)機(jī)關(guān)齊聚，公車全國數(shù)量第一。

甘培忠建議，鑒于北京市公車數(shù)目龐大，可以借助這個(gè)機(jī)會，搞一次“廉政”行動(dòng)，清查北京市及中央部委公車的數(shù)量，然后將不合理的公車全部拍賣，無須封存。

“北京市從2005年就推出了公車改革，但停滯不前，現(xiàn)在限制私家車，有‘柿子專挑軟得捏之嫌?！睆堷Q說。在中非論壇期間，北京曾嘗試公車停駛，交通明顯好轉(zhuǎn)，而且沒影響到正常工作，限制公務(wù)車不僅有利環(huán)境，更能節(jié)約大筆開支，減少車輪腐敗，所以最好在限制公車達(dá)不到理想的效果，才考慮限制私車。

記者了解到，目前北京市封存公務(wù)車的舉措，還沒有得到中央政府機(jī)關(guān)的響應(yīng)。“機(jī)動(dòng)車限行”公共圓桌會議，對公車封存能否得到執(zhí)行普遍表示擔(dān)憂。

暫行措施，有財(cái)產(chǎn)權(quán)被征收之嫌？

目前的限行措施是否適用民主表決方式裁決？比如民意測試、聽證等。

“涉及公民基本權(quán)益問題，是不能投票的，要經(jīng)過合法程序?！睆堷Q說。

私家車屬于私人財(cái)產(chǎn)。中國已經(jīng)正式出臺了《物權(quán)法》，根據(jù)該法規(guī)定，所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。每周限行一天未剝奪私家車的所有權(quán)，卻限制了它的使用權(quán)。

“暫行措施，有財(cái)產(chǎn)權(quán)被征收之嫌?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授甘培忠在10月11日北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心舉辦的“機(jī)動(dòng)車限行”公共圓桌會議上，對《中國新聞周刊》說，因此政府運(yùn)用起來要慎之又慎，它是一種臨時(shí)性的實(shí)驗(yàn)，效果需反復(fù)論證。

對比2008年6月19日《北京市人民政府關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會殘奧會期間對本市機(jī)動(dòng)車采取臨時(shí)交通管理措施的通告》(“通告一”)和2008年9月27日《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(“通告二”)。不難發(fā)現(xiàn)，“通告一”是通過了北京市人民代表大會常務(wù)委員會的決議后下發(fā)的；而“通告二”僅根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定直接下發(fā)。

“通告二”根據(jù)兩法的“有關(guān)規(guī)定”到底是哪條哪款，也沒有明示。

記者查證了《中華人民共和國道路交通安全法》，其中第三十九條“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告”。

而《北京市實(shí)施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的第二十四條明示“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對機(jī)動(dòng)車采取限制車型、限制時(shí)間行駛的交通管制措施”。

“這是指公安機(jī)關(guān)交通管理一般的交通管制措施，沒有規(guī)定限制時(shí)間和限制區(qū)域，但從現(xiàn)在到明年4月，長達(dá)半年的限行，很明顯對整個(gè)北京市的交通資源的重新規(guī)劃和分配，是一種整體性調(diào)整，必須走人大的程序。”陳端洪教授認(rèn)為，如果僅僅根據(jù)此法就可以對整個(gè)北京實(shí)行長期限行，就等于一個(gè)交管部門就可以完全控制北京，這顯然與國家的職權(quán)劃分原則有沖突。

限行新方案是否構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)的征收，對公民出行自由、行動(dòng)自由的限制？

陳端洪認(rèn)為“對私家車行駛限制并不是沒有根據(jù)”，有車族選擇開車的自由，不同于一般意義上的自由，實(shí)際上也是一種對道路資源占用的特權(quán)，當(dāng)資源緊缺的情況下，政府可以基于正當(dāng)理由對公共道路資源的重新分配。

不同聲音是，對此中國人民大學(xué)教授王軼表示，雖然《物權(quán)法》征收的對象限定在土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)。但就廣義征收而言，對機(jī)動(dòng)車的私人合法財(cái)產(chǎn)的限制使用也構(gòu)成了征收。

基本共識是：北京可否對機(jī)動(dòng)車出行進(jìn)行單雙號限制，涉及對作為征收前提條件的公共利益的界定，即北京保持空氣清潔、道路通暢等是否屬于公共利益的范疇，因此需走人大程序。

而一旦構(gòu)成財(cái)產(chǎn)征收，首要解決的就是賠償問題。對此，北京市推出限行政策也有補(bǔ)償手段——限行新方案公示的同時(shí)，對停駛的機(jī)動(dòng)車減征一個(gè)月養(yǎng)路費(fèi)和車船稅。

從2008年10月11日至2009年4月10日累積下來就要少開1個(gè)月，這個(gè)月里，車主要損失的除了車船稅、養(yǎng)路費(fèi)之外，損失更大的就是車輛的折舊、各種保險(xiǎn)尤其是交強(qiáng)險(xiǎn)、停車費(fèi)、車輛保養(yǎng)費(fèi)用。因此專家提出，賠償問題也是需要認(rèn)真論證的問題，不能簡單匆匆下發(fā)一紙通告。

如果對限行新方案不滿，訴諸法律將如何？

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋說，行政許可法明確規(guī)定，規(guī)范性文件(比如通告)不在受案范圍之內(nèi)。只有違反限行規(guī)定，針對罰單可以起訴處罰規(guī)定。但如果法院判處通告不合法，只會退回處罰金，對大多數(shù)人依然沒有用。

限行會否常態(tài)化？

9月28日，9月30日，10月10日，北京市政府公布限行新方案后，召開了三次信息發(fā)布會。根據(jù)民眾反應(yīng)強(qiáng)烈的措施，陸續(xù)推出后續(xù)便民措施，比如，實(shí)施第一周為緩沖期，對違規(guī)車輛只進(jìn)行提示、教育、警告，不予以處罰；車牌尾號每月輪換一次，輪換前一周向社會公告；運(yùn)送危重病人等有特殊情況的機(jī)動(dòng)車，不受限制等等，并增大了北京市公交的10%的投放力度，地鐵延時(shí)運(yùn)營等等。

“政府如此迅捷的解決百姓由限行帶來的問題，是值得肯定的?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說，北京的交通是公眾最關(guān)心的問題，但是歷史欠賬嚴(yán)重。限行新方案頂住壓力這么快推出，也說明這屆政府有決心觸碰交通頑疾。

他認(rèn)為，明年4月份以后，北京市政府一定會將限行常態(tài)化。