適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平及其研究方法的初步研究

汪　瑩　林　偉　黃冠勝　梁憶冰　沈佐銳　印麗萍　張國(guó)良

摘要：探索了有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平的起源，分析了澳大利亞、美國(guó)、新西蘭、加拿大各國(guó)對(duì)適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平的理解，并討論了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平與可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平兩者之間的關(guān)系、檢疫檢驗(yàn)措施的力度選擇和ALOP在我國(guó)植物檢疫中的確定問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)分析；植物檢疫；適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平；可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平(ALOR)

中圖分類號(hào)：S 411

WTO的《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phyt-osanitary Measure，SPS協(xié)定)提供了一個(gè)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系，為了使檢疫行為對(duì)貿(mào)易的影響降到最低，要求各國(guó)(地區(qū))制定實(shí)施的植物衛(wèi)生措施必須建立在有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)之上，并以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)。

對(duì)于植物檢疫領(lǐng)域而言，也就是說(shuō)在進(jìn)口植物或植物產(chǎn)品時(shí)，需要對(duì)植物或植物產(chǎn)品上所攜帶的有害生物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析(pest risk analysis，PRA)。PRA分為3個(gè)階段：PRA的啟動(dòng)、有害生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和有害生物風(fēng)險(xiǎn)管理。其中，由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的結(jié)論來(lái)確定是否需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理以及采用措施的力度。SPS協(xié)定規(guī)定WTO成員在制定保護(hù)其境內(nèi)動(dòng)植物生命或健康的衛(wèi)生措施(SPS措施)時(shí)，必須基于本地區(qū)或本國(guó)適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平(ap-propriate level of protection，ALOP)。即在風(fēng)險(xiǎn)管理措施制定前，必須先確定適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，這個(gè)水平反映了擬采取的SPS措施的“嚴(yán)厲”程度。WTO規(guī)則要求各成員應(yīng)分明確地說(shuō)明其ALOP，以便允許對(duì)任何SPS措施所能達(dá)到該水平的程度進(jìn)行檢驗(yàn)。研究ALOP的重要意義由此可見(jiàn)。我國(guó)在ALOP的研究方面，特別是植物檢疫領(lǐng)域的適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平的研究很少報(bào)道，亟待加強(qiáng)。本文概述各國(guó)對(duì)ALOP的理解，并討論了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平與可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平的關(guān)系和檢疫檢驗(yàn)措施力度的選擇，以便下一步研究ALOP的確定，從而對(duì)有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中措施的制定提供科學(xué)依據(jù)。

1ALOP的定義

由于1980年在國(guó)際上啟用的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(Technical Barriers to Trade，TBT協(xié)定)難以適應(yīng)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的技術(shù)復(fù)雜性、區(qū)域的差異性和國(guó)別的特殊性，1986－1994年在關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定的烏拉圭回合談判中許多國(guó)家的提議下，制定了針對(duì)動(dòng)植物檢疫的《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)定》。ALOP是sPs協(xié)定的核心內(nèi)容，SPS協(xié)定第5條“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護(hù)水平的確定”規(guī)定了各成員在確定適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平時(shí)應(yīng)考慮的因素。在sPs協(xié)定附件A中將ALOP定義為“制定衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施以保護(hù)其領(lǐng)土內(nèi)的人類、動(dòng)物或植物的生命或健康的成員所認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平”。成員國(guó)有權(quán)力選擇本國(guó)的適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，這與協(xié)定第2條第1款的規(guī)定相一致：各成員有權(quán)采用為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必需的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施。但是，SPS協(xié)定也規(guī)定“各成員在確定適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物衛(wèi)生檢疫保護(hù)水平時(shí)，應(yīng)考慮將對(duì)貿(mào)易的消極影響減少到最低程度的目標(biāo)”(第5條第4款)。

食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commis-sion，CAC)規(guī)定，在食品安全領(lǐng)域，ALOP表示通過(guò)實(shí)施食品安全體系達(dá)到對(duì)公眾健康的保護(hù)程度。世界動(dòng)物衛(wèi)生組織(法語(yǔ)：Office International desEpiz00ties，OIE)認(rèn)為“適當(dāng)”旨在說(shuō)明這種嚴(yán)厲程度是有科學(xué)依據(jù)的，是合理的，它通常是成員國(guó)保護(hù)其境內(nèi)動(dòng)物生命或健康的預(yù)期目標(biāo)。

聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)、加拿大聯(lián)邦漁業(yè)與海洋部及世界動(dòng)物衛(wèi)生組織在制定的《水生動(dòng)物衛(wèi)生法典》中認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平是旨在減少事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)，這一事件被認(rèn)為將給進(jìn)口國(guó)、地區(qū)或一國(guó)之內(nèi)的區(qū)域帶來(lái)一定程度的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境上不可接受的風(fēng)險(xiǎn)。保護(hù)的水平及與其實(shí)施相關(guān)的行動(dòng)必須和風(fēng)險(xiǎn)水平相稱并有科學(xué)根據(jù)。

國(guó)際植物保護(hù)公約(IPPC)在進(jìn)行國(guó)際植物檢疫標(biāo)準(zhǔn)的制定上也充分考慮了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平這個(gè)概念。如ALOP在以下兩個(gè)概念的定義中出現(xiàn)：系統(tǒng)方法綜合各種有害生物風(fēng)險(xiǎn)管理措施，其中至少有兩種可以單獨(dú)發(fā)揮作用，最終實(shí)現(xiàn)植物檢疫適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平。(植物檢疫措施的)等同性對(duì)于一個(gè)有害生物風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，不同的植物檢疫措施達(dá)到締約方的適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平。

2各國(guó)對(duì)ALoP的理解

在出現(xiàn)ALOP一詞的同時(shí)，又出現(xiàn)了可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平(acceptable level of risk，ALOR)的提法。即進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，就是要確定ALOR。在SPS協(xié)定附件A對(duì)ALOP進(jìn)行定義時(shí)，注明某些成員國(guó)將ALOP和ALOR等同看待。對(duì)此，各國(guó)家持有的觀點(diǎn)不同。以下就澳大利亞、美國(guó)、新西蘭、加拿大、EPPO對(duì)ALOP的理解作一簡(jiǎn)述。

2．1澳大利亞

澳大利亞通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣表來(lái)表達(dá)ALOP。在澳大利亞的有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中，用矩陣組合進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的可能性和進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的后果來(lái)表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的后果。在表1中，“很低風(fēng)險(xiǎn)”代表澳大利亞的ALOP，或者為可承受的經(jīng)濟(jì)損失。如果將表中的“很低風(fēng)險(xiǎn)”連成一條連續(xù)的“同等風(fēng)險(xiǎn)曲線”(曲線上的點(diǎn)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)是相同的)，關(guān)系圖用圖1表示。

假設(shè)圖中同等風(fēng)險(xiǎn)曲線為ALOP，曲線右上方的風(fēng)險(xiǎn)是不可接受的，需要采取措施把風(fēng)險(xiǎn)降低到曲線上或者曲線以下；曲線左下方的風(fēng)險(xiǎn)是可接受的，不需采取措施。應(yīng)該注意的是，曲線下方的點(diǎn)也存在例外，進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的后果和進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的可能性都不能無(wú)限大。假設(shè)進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的后果的上限為C_b，對(duì)應(yīng)曲線上的B點(diǎn)和橫軸的P_b；進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的可能性的上限為P_a，對(duì)應(yīng)曲線上的A點(diǎn)和縱軸的C_a。可見(jiàn)，不同的有害生物具有不同的進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的后果和不同的進(jìn)入、定殖、擴(kuò)散的可能性，可能會(huì)有相同的風(fēng)險(xiǎn)。圖中A和B兩點(diǎn)之間的曲線即為ALOP。

由此可見(jiàn)，澳大利亞把ALOP和可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平等同看待。

2．2美國(guó)

美國(guó)采用了SPS協(xié)定對(duì)ALOP的定義。適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平(ALOP)(可接受的風(fēng)險(xiǎn))：成員為了保護(hù)其領(lǐng)土內(nèi)的人類、動(dòng)植物生命和健康而制定符合適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平的植物衛(wèi)生措施。

美國(guó)在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，則引用世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)對(duì)ALOP的理解。對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以選擇對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案如圖2。

在評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上實(shí)施不同的措施從而得到

情景A、情景B、情景C。從圖中可以看出，情景A中實(shí)施的措施力度不夠，不能將風(fēng)險(xiǎn)降到ALOP，而情景B和情景C中實(shí)施的措施力度過(guò)大，使風(fēng)險(xiǎn)降低到ALOP以下，必然會(huì)對(duì)貿(mào)易造成影響或變相限制。

如上所述，美國(guó)把ALOP和可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平亦是等同看待。

2．3新西蘭

新西蘭對(duì)ALOP的研究較早。Bigsby于2001年也用“同等風(fēng)險(xiǎn)曲線”(圖3)來(lái)表達(dá)ALOP。

假設(shè)圖中的直線為ALOP，與圖1不同的是，圖4中橫軸和縱軸都按照對(duì)數(shù)比例劃分，圖1中的曲線即變成了直線。有害生物1傳人的后果為EI₁，傳人的可能性是r₁其有害生物風(fēng)險(xiǎn)PR₁的數(shù)值為傳入的后果和傳入的可能性的乘積，PR₁=EI₁×r₁，PR₁點(diǎn)落在ALOP線上；有害生物2的傳人的后果為EI₂，傳人的可能性是r₂，有害生物風(fēng)險(xiǎn)RP₂點(diǎn)也落在ALOP線上；有害生物3的傳人的后果為EI₃傳入的可能性是r₃，其有害生物風(fēng)險(xiǎn)PR₃點(diǎn)高出ALOP線，即應(yīng)采取措施將風(fēng)險(xiǎn)降到曲線上或者曲線以下；有害生物4的傳入的后果為EI₄，傳入的可能性是r₄，其有害生物風(fēng)險(xiǎn)PR₄點(diǎn)落在ALOP線以下，不需要采取措施。

2002年P(guān)haro詮釋了適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平、可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平與評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)三者之間的關(guān)系(圖4)。圖中橫坐標(biāo)為各種風(fēng)險(xiǎn)，縱坐標(biāo)表示不同的風(fēng)險(xiǎn)水平。他認(rèn)為，用于決策時(shí)，適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平、可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平與評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)三者必須用相同的尺度來(lái)衡量。他將風(fēng)險(xiǎn)的水平分為12個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位。評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)為10個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位，可接受的風(fēng)險(xiǎn)為4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位。有5項(xiàng)措施(措施1～5分別為一項(xiàng)措施或者幾項(xiàng)措施的組合)可供選擇。假設(shè)已知每項(xiàng)措施降低風(fēng)險(xiǎn)的力度，采取措施1，可將風(fēng)險(xiǎn)降到8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位以下；采取措施2，可將風(fēng)險(xiǎn)降到6個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位以下；采取措施3，可將風(fēng)險(xiǎn)降到5個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位以下；采取措施4，可將風(fēng)險(xiǎn)降到4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位；采取措施5，可將風(fēng)險(xiǎn)降到4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平單位以下。如果可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平設(shè)定為4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位的話，則必須采取植物衛(wèi)生措施4或5，其植物檢疫風(fēng)險(xiǎn)水平才能達(dá)到可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平。盡管采取措施5可將風(fēng)險(xiǎn)降到4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位以下，但是會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的限制。措施4達(dá)到的保護(hù)水平為適當(dāng)?shù)摹?/p>

Pharo表示ALOP應(yīng)定義為基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平所實(shí)施的必要的措施力度。認(rèn)為盡管SPS協(xié)定指出，許多成員把“適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平”和“可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平”等同看待，但它們并不是同一概念。

2．4加拿大

2003年，Ross也引用WHO對(duì)ALOP的理解(圖3)。但在2006年的ALOP專家工作組會(huì)議中，加拿大贊同新西蘭的提法，將ALOP定義為：基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平的所實(shí)施的必要的措施力度。

2．5其他國(guó)家或地區(qū)

EPPO贊同新西蘭的提法，將ALOP定義為：基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平的所實(shí)施的必要的措施力度。墨西哥、阿根廷、智利等國(guó)家也正在進(jìn)行相應(yīng)的研究。

3ALOP與ALOR的關(guān)系

美國(guó)、澳大利亞把ALOP和ALOR等同看待。而新西蘭、加拿大、EPPO把ALOP定義為基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平的所實(shí)施的必要的措施力度。這兩種提法是從不同的角度出發(fā)，對(duì)可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平和適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平進(jìn)行闡述。二者在IPPC的國(guó)際植物檢疫標(biāo)準(zhǔn)中多次出現(xiàn)，說(shuō)明這兩種提法都在使用。

2006年8月，國(guó)際植物保護(hù)公約(IPPC)組成ALOP專家工作組，在加拿大渥太華召開(kāi)會(huì)議，此次會(huì)議的目的是對(duì)“適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平”的概念進(jìn)行澄清。成員們認(rèn)為ALOP的概念是模糊的。ALOOP的概念在政治方面很敏感，任何國(guó)家沒(méi)有對(duì)ALOP清晰地表述。由于沒(méi)有ALOP的準(zhǔn)則，所以專家工作組對(duì)ALOP的概念沒(méi)能達(dá)成一致看法。

作者認(rèn)為這兩種提法是一個(gè)事件的兩種表達(dá)，分別從不同的角度闡述同一個(gè)事件。將ALOP定義為“基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平所實(shí)施的必要的措施力度”是從措施的力度的角度來(lái)表達(dá)最終的風(fēng)險(xiǎn)水平是可接受的。而ALOR的提法是直接從風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)表達(dá)可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平的。作者更贊同將ALOP定義為前者。

4檢疫檢驗(yàn)措施力度的選擇

如果將ALOP定義為“基于PRA的可使風(fēng)險(xiǎn)降到可接受的水平的所實(shí)施的必要的措施力度”，對(duì)ALOP的研究則可從研究措施的力度人手，比較不同的措施力度可達(dá)到的不同風(fēng)險(xiǎn)水平，最終確定哪一種是可接受的水平。如圖5所示，如果ALOR處在相對(duì)較高的水平，那么所需實(shí)施措施的力度相對(duì)較小些，即ALOP處于較低的水平；反過(guò)來(lái)，如果ALOR處在相對(duì)較低的水平，那么所需實(shí)施措施的力度相對(duì)較大些，即ALOP處于較高的水平。在達(dá)到ALOR的前提下，實(shí)施的措施4、措施5都能將風(fēng)險(xiǎn)降到目標(biāo)水平。本著SPS協(xié)定對(duì)貿(mào)易的消極影響減少到最低程度的原則，而且對(duì)于利益攸關(guān)方，他們寧愿去選擇承擔(dān)較少的費(fèi)用。很明顯，措施4既符合利益攸關(guān)方的要求又能達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)的效果。

5 ALOP在我國(guó)植物檢疫中的確定

ALOP屬于有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇。研究可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平是對(duì)有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部分的繼續(xù)和延伸。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步就是確定可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，所以明確可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平的概念對(duì)于下一步實(shí)施措施至關(guān)重要。確定可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平是成員國(guó)的權(quán)力，也是成員國(guó)的職責(zé)。

由于我國(guó)在這方面的研究很少，這將在一定程度上影響到有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析中的措施選擇，所以有必要研究確定可接受風(fēng)險(xiǎn)水平的方法，以便使風(fēng)險(xiǎn)管理決策更有科學(xué)性和可行性。在研究確定可接受的水平時(shí)，應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)相關(guān)檢疫要求、國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及其他國(guó)家或地區(qū)的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行研究。

從風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)研究可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)際上要從風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估人手，研究風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。針對(duì)有害生物的可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，同一種有害生物，對(duì)于不同成員國(guó)，可能有不同的可接受風(fēng)險(xiǎn)水平。同一種有害生物，對(duì)于某一個(gè)國(guó)家，在不同的時(shí)間內(nèi)，可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平也可能是變動(dòng)的。從措施的力度的角度研究適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，同樣要從風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估人手，研究一項(xiàng)措施或幾項(xiàng)措施的組合可使風(fēng)險(xiǎn)降低的程度，所以對(duì)ALOP進(jìn)行研究，即是對(duì)有害生物風(fēng)險(xiǎn)分析的研究。