我國為何頻遭反補貼指責(zé)？

李后軍

美國、加拿大在反補貼問題上對我立案數(shù)量之多、頻率之快，涉及的產(chǎn)品范圍之廣、影響之深，在全球貿(mào)易救濟(jì)史上是前所未有、非常罕見的。從美、加反補貼案反思我國的經(jīng)貿(mào)政策十分必要。

自2004年4月加拿大對中國燒烤架發(fā)起第一起反補貼調(diào)查以來，我國共遭遇了13起國外對我國發(fā)起的反補貼調(diào)查，成為WTO成員中反補貼的頭號目標(biāo)國，這與世界范圍內(nèi)反補貼案件逐步減少的趨勢形成了鮮明的對比。在13起反補貼調(diào)查中，加拿大占5起，美國占8起。

為何頻頻遭受反補貼指責(zé)?

我國現(xiàn)行的各類補貼政策經(jīng)過近20年的市場取向改革，經(jīng)過入世前后的清理，雖然已經(jīng)逐步符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求和世界貿(mào)易組織的通行規(guī)則，但仍然不可避免地帶有不同程度的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的成分和色彩，帶有很多發(fā)展中國家傳統(tǒng)發(fā)展模式的特征。而且，這些政策性規(guī)定或?qū)嵺`中的種種做法大多是在我國入世以前形成的，不可避免地存在與WTO《反補貼協(xié)定》不一致、甚至相抵觸的地方。不僅政出多門，涉及中央和地方各級，而且名目繁多，五花八門。2006年4月，我國按照人世承諾，履行補貼通報義務(wù)，向WTO補貼與反補貼措施委員會提交了首份補貼通報，其中中央政府提供的補貼達(dá)78種，地方政府的補貼由于無法全面掌握，難以計數(shù)。在WTO隨后對我國貿(mào)易政策的相關(guān)審議中，美國、加拿大、歐盟、日本、土耳其等成員都對我國的補貼問題提出了許多質(zhì)疑。

認(rèn)真分析美、加對我國發(fā)起的13起反補貼調(diào)查，站在我國各級政府現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策這個角度，容易引起國外注意、受到質(zhì)疑、可能提起訴訟的補貼大體上可分為以下幾種情況：

鼓勵和支持出口、使用國產(chǎn)品以替代進(jìn)口設(shè)備的政策

以出口實績?yōu)闂l件的出口補貼和以使用國產(chǎn)貨物去替代進(jìn)口設(shè)備為條件的進(jìn)口替代補貼，都屬于WTO的禁止性補貼。但是，在美、加進(jìn)行的反補貼調(diào)查中，卻發(fā)現(xiàn)一些地方為鼓勵企業(yè)出口和擴(kuò)大出口規(guī)模，仍在實行每出口一美元由財政獎勵企業(yè)多少人民幣的政策，這就很容易給國外留下口實，授人以柄。為了鼓勵和支持企業(yè)使用國產(chǎn)品去替代進(jìn)口設(shè)備，國家有關(guān)部門也制訂了一些優(yōu)惠政策，如美、加反補貼調(diào)查中涉及的外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅、購買國產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅等政策。

鼓勵和支持特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的各類政策

我國除設(shè)有深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，還在部分省區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)建立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、高科技工業(yè)園區(qū)等特定區(qū)域，也劃出了東北地區(qū)、貧困地區(qū)、西部地區(qū)等類別，一些省、自治區(qū)、直轄市和市、縣也設(shè)立了各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，實行一些鼓勵和支持加快發(fā)展的特殊政策。這些政策在很大程度上促進(jìn)了這些區(qū)域的發(fā)展，但與WTO的規(guī)則或多或少地存在一些不相適應(yīng)的地方，給國外對我發(fā)起反補貼調(diào)查留下了軟肋。2006年4月，在WTO首次對我國進(jìn)行貿(mào)易政策審議時，就有一些WTO成員質(zhì)疑我國某些省市采取的地方補貼政策。我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的特殊優(yōu)惠政策，尤其被少數(shù)WTO成員關(guān)注。

鼓勵和支持外商投資的各類政策

改革開放以來，中央和地方各級政府都紛紛出臺了一系列鼓勵和支持外商投資的優(yōu)惠政策。這些政策為加快我國對外開放步伐、促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展起到了不可估量的積極作用。但在美國、加拿大對我發(fā)起的反補貼調(diào)查中，這些政策已列入政府補貼而受到指控，一些外商投資企業(yè)也因此成了涉案企業(yè)。

鼓勵和支持特定產(chǎn)業(yè)的政策

為保證國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，國家和地方政府對一些產(chǎn)業(yè)采取了鼓勵、扶持的措施，出臺過一些外商投資或優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，也相應(yīng)對一些產(chǎn)業(yè)制訂了優(yōu)惠政策。此外，有些部門還從加快自身發(fā)展的角度出發(fā)，對一些行業(yè)和產(chǎn)品給予了特殊的關(guān)照。如，資金扶持、獎勵津貼、貼息貸款、政策性貸款和貸款免除等。這些針對特定產(chǎn)業(yè)的政策，也很容易被國外拿來當(dāng)作發(fā)起反補貼調(diào)查的依據(jù)，不能不引起我們的警覺。

鼓勵和支持特定產(chǎn)品、企業(yè)的政策

其中包括對于重點出口產(chǎn)品、名牌產(chǎn)品、重點企業(yè)的一些扶持政策。這些政策往往具有較明顯的專向性補貼特征，而且與出口直接掛鉤，屬于WTO的禁止性補貼，極易遭到其他國家的反補貼調(diào)查。

一些地方、部門或單位制訂的特殊政策

這些特殊政策有的是減免應(yīng)繳稅費，有的是減少服務(wù)收費，還有的是為出口產(chǎn)品提供撥款或利息補貼。

遵守WTO相關(guān)規(guī)則合理利用補貼措施

由于補貼對一個國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、對外貿(mào)易發(fā)展以及金融市場穩(wěn)定等方面具有重要的促進(jìn)作用，因而為世界各國廣泛采用。世界貿(mào)易組織并不一概否定補貼的作用，但補貼措施使用不當(dāng)也會導(dǎo)致不公平競爭，對進(jìn)口方或第三方的相關(guān)產(chǎn)業(yè)或其他合法利益造成損害，扭曲貿(mào)易，影響資源的合理配置。按照WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)議》，需要各成員加以約束的只限于專向性的補貼。所謂專向性補貼是指政府對部分特定企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)、其領(lǐng)土內(nèi)的部分特定地區(qū)的某些企業(yè)和與出口實績或使用進(jìn)口替代相聯(lián)系的補貼。

從政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策角度的六點建議

1、各級、各部門都要高度重視日趨增多的國外反補貼調(diào)查

反補貼和反傾銷同屬貿(mào)易救濟(jì)措施，針對的都是“不公平競爭”。與反傾銷相比，反補貼中的“補貼”是享受了政府財政資助或其他任何形式的收入或價格支持后的產(chǎn)品出口。針對的是政府所為，主體是政府。實施對象通常包括一個行業(yè)，不僅針對政府的出口補貼，還針對政府的生產(chǎn)補貼，涉及政府補貼對象的下游企業(yè)甚至整個產(chǎn)業(yè)鏈，從而有可能帶來全行業(yè)的整體“殺傷”，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)的出口競爭能力減弱，出口量急劇減少，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)萎縮、發(fā)展停滯等嚴(yán)重局面，因而具有極大的危害。影響層面上，由于補貼通常針對政府的某項宏觀經(jīng)濟(jì)政策或措施，所以往往覆蓋面廣，甚至殃及所有行業(yè)和部門。一旦被國外發(fā)起反補貼調(diào)查，不僅涉及面十分廣泛，而且政府的行為(包括立法和行政)也將成為調(diào)查規(guī)制的對象。同時，其更具有政治色彩，這意味著一國政府的宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、制度安排都將要受到他國的間接干涉。且反補貼調(diào)查容易產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，即其它國家可以針對同一個補貼項目對我國發(fā)起反補貼調(diào)查，釀成“燎原之勢”。這次美、加兩個國家發(fā)起的反補貼調(diào)查，盡管針對的具體產(chǎn)品不同，但在列舉的補貼項目方面卻出現(xiàn)了許多相同的指控。綜上所述，既然反補貼調(diào)查直接針對政府及政府的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策，因此，各級政府已處于風(fēng)口浪尖之上，責(zé)無旁貸，必須勇敢面對，嚴(yán)陣以待，決不能掉以輕心，更不能無所作為，被動挨打。

從客觀上說，按照WTO規(guī)則的要求，我國現(xiàn)行的補貼政策確實還存在一些缺陷和問題，被國外評頭品足的地方還不少。我國加入WTO以后，無論是進(jìn)出口總額的擴(kuò)大，還是增長速度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均增速，這就必然要改變原有的世界貿(mào)易格局，對其他WTO成員的貿(mào)易帶來一定的沖擊?？梢灶A(yù)計，進(jìn)入人世后過渡期一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國將繼續(xù)面臨國際貿(mào)易摩擦的高發(fā)期。

過去，美國等主要西方國家一直視我國為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”，暫不適用他們的反補貼法規(guī)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，美國，加拿大等國開始認(rèn)為，中國的許多行業(yè)或產(chǎn)業(yè)已按市場經(jīng)濟(jì)運作，企業(yè)的實際成本和政府的各種補貼可以加以區(qū)分。因此，對我國采取的貿(mào)易救濟(jì)措施正由以反傾銷為主逐漸向反補貼擴(kuò)展，貿(mào)易摩擦重點逐漸由某一具體產(chǎn)品向宏觀政策、管理體制延伸，攻擊的主要對象也由企業(yè)及企業(yè)行為向政府以及政府的產(chǎn)業(yè)政策方面擴(kuò)展。美、加的這一重大轉(zhuǎn)變，預(yù)示著矛頭直指我國政府的反補貼調(diào)查也很有可能進(jìn)入一個高發(fā)期。因此，務(wù)必引起各級政府的高度重視。

2、以平常心對待反補貼調(diào)查，既不能無所作為，也不必大驚小怪

美國等西方各國每年都通過名目繁多的手段，對外貿(mào)和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供數(shù)額巨大的財政補貼，動輒幾千萬美元，有的甚至高達(dá)幾十億、上百億美元。從補貼數(shù)額、種類、所占比重看，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國現(xiàn)有的支持程度。問題的關(guān)鍵不在于有沒有補貼的存在，而在于作為WTO的一員，作為推動經(jīng)濟(jì)全球化的重要角色，我們的做法是否符合WTO規(guī)則，是否符合國際通行的“游戲”規(guī)則。

所謂以平常心對待反補貼調(diào)查，就是我們既要認(rèn)真分析國外對我發(fā)起反補貼調(diào)查的內(nèi)在動機，也要深刻反思自身存在的問題，既要看到對政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策具有挑戰(zhàn)、干預(yù)、受其沖擊和影響的消極一面，又要看到對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的調(diào)整，完善起到監(jiān)管、督促的積極一面，并以此為契機，改進(jìn)我們的工作，逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。對日趨增多的反補貼調(diào)查或訴訟，我們既不要無動于衷，無所作為，也不要把經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問題一概上升到政治問題的高度，把貿(mào)易糾紛當(dāng)作政治事件，進(jìn)而采取過激的一些措施和做法。尤其不要死守著“吃官司不好”的傳統(tǒng)觀念，一定要冷靜對待。沉著迎戰(zhàn)，積極應(yīng)訴，必要時還可主動出擊，化解矛盾，爭取“雙贏”。

3、逐步建立政府牽頭的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策協(xié)調(diào)，監(jiān)管機制，加強縱向之間、橫向之間的溝通、聯(lián)絡(luò)

由于反補貼調(diào)查直接針對政府，涉及大量的宏觀經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策問題，因而具有涉及面廣、影響面大的特點。不僅涉及商務(wù)主管部門，而且?guī)缀醢ㄋ兄贫ㄕ叩男姓退痉ú块T。單靠一家或幾家企業(yè)，或者單靠商務(wù)主管部門一家很難承擔(dān)起對整個經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)管的職能，這就有賴于各級政府的積極參與，主動介入。而且，反補貼調(diào)查既涉及中央政府這一層面，又涉及省、市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府。因此，迫切需要建立由中央和各級地方政府牽頭、上下縱向之間、各部門橫向之間的協(xié)調(diào)和溝通機制，加強相互配合，及時通報信息，綜合情況，快速應(yīng)對。要統(tǒng)籌建立補貼政策的協(xié)調(diào)機制，研究制訂產(chǎn)業(yè)補貼的統(tǒng)一規(guī)劃以及補貼的政策，有針對性地加以實施。

4、加強反補貼政策研究，學(xué)習(xí)、借鑒國外行之有效的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策

入世以來，盡管我們在實踐中積累了較為豐富的應(yīng)訴反傾銷的經(jīng)驗，但在應(yīng)訴反補貼調(diào)查方面還屬于新手。因此，必須堅持理論聯(lián)系實際、遵守世界貿(mào)易組織規(guī)則與充分運用規(guī)則相結(jié)合，加強政策研究，不斷深化認(rèn)識，力求從容應(yīng)對。一是要在對WTO反補貼規(guī)則進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入研究、深刻領(lǐng)會的基礎(chǔ)上把握規(guī)則的基本精神和基本原則，取其精髓，為我所用，力求熟練掌握、運用規(guī)則及其操作程序，努力提高在全球化大背景下適應(yīng)規(guī)則的能力與技巧。二是要學(xué)習(xí)、借鑒國外在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策、尤其是補貼政策方面立法和實踐的成功經(jīng)驗，根據(jù)我國的國情，取其精華，去其糟粕，加以具體應(yīng)用。三是要密切關(guān)注國外展開的反補貼調(diào)查，尤其是對這些國家的進(jìn)口制度、體系等信息進(jìn)行系統(tǒng)的收集、整理、分析，對可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行詳細(xì)而科學(xué)的評估和分析，做到心中有數(shù)，有的放矢。四是要切實加強對相關(guān)案例的研究和積累，從案件發(fā)生的萌芽、發(fā)生、結(jié)束、事后引起的連鎖影響等多方面進(jìn)行跟蹤分析，積累典型案例，從中汲取有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)。五是要深入普及WTO有關(guān)補貼與反補貼措施的法律法規(guī)知識，加強反補貼政策的宣傳、咨詢，培養(yǎng)一批熟悉、精通WTO規(guī)則和爭端解決程序的專門人才，特別是加大對各級政府負(fù)責(zé)研究、制訂經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策干部的培訓(xùn)，以適應(yīng)形勢發(fā)展的客觀需要。

5、認(rèn)真清理現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策，廢止、修改不符合WTO規(guī)則的要求的政策規(guī)定

我們必須遵守WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》和多邊貿(mào)易體制項下有關(guān)補貼的各項法律規(guī)定，以及我國人世議定書承諾的有關(guān)義務(wù)等。一是取消禁止性補貼。我國現(xiàn)行的外商投資出口企業(yè)稅收優(yōu)惠、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠、國內(nèi)企業(yè)技術(shù)改造購買國產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠及一些地方政府的出口獎勵政策等都屬于WTO明令禁止的“紅燈補貼”，在清理現(xiàn)有補貼政策的過程中，要盡量取消、廢止。二是合理利用可訴補貼。從我國的實際情況來說，對那些在世界市場上不具備競爭力、出口量僅是緩慢增長或不占較大份額的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品提供補貼的政策，則一般不會招致反補貼方面的質(zhì)疑或訴訟。而對那些已經(jīng)具備很強的競爭力、出口量在短期內(nèi)增長較快、并占有世界市場較大份額的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品給予補貼的政策則有可能帶來麻煩，需要加以調(diào)整或改進(jìn)。三是充分運用不可訴補貼。在清理現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的過程中，可在遵循WTO關(guān)于不可訴補貼使用限制的前提下繼續(xù)予以保留。

6、加快制度和政策創(chuàng)新，逐步規(guī)范經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策

加快制度和政策創(chuàng)新，盡快制訂并出臺一些與WTO反補貼規(guī)則不相沖突的補貼措施，逐步規(guī)范各級政府的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策。

一是要按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，完善宏觀經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策。在充分謀劃國內(nèi)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的同時，善于從國際環(huán)境、國際市場、國際責(zé)任、國際義務(wù)這個大局考慮問題，把國內(nèi)發(fā)展、國家利益和他國利益、國際責(zé)任結(jié)合起來，把整體利益和局部利益結(jié)合起來，把短期效益和長期收益結(jié)合起來，樹立世界眼光，加強戰(zhàn)略思維。二是要按照調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。要堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，堅持?jǐn)U大國內(nèi)需求特別是消費需求的方針，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。把提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力的著力點逐步轉(zhuǎn)到完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和提供公平市場環(huán)境上來。適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級的客觀需要，引導(dǎo)企業(yè)走可持續(xù)發(fā)展和科技創(chuàng)新之路。三是要按照轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式的要求，完善外貿(mào)發(fā)展政策。根據(jù)黨的十七大提出的“立足以質(zhì)取勝，調(diào)整進(jìn)出口結(jié)構(gòu)”的要求，從根本上改變過去以價取勝的發(fā)展模式，實施以質(zhì)取勝的戰(zhàn)略，樹立中國產(chǎn)品的良好品牌形象，通過提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)提高出口效益，促進(jìn)外貿(mào)出口可持續(xù)發(fā)展，逐步建立正常、有序，非價格競爭為主導(dǎo)的市場機制。四是要按照WTO規(guī)則的要求，完善各類補貼政策。在制定、出臺新的政府規(guī)章和具體政策措施中，必須堅持與WTO規(guī)則保持一致性，保證所實施的每一項補貼措施做到目的明確、管理規(guī)范、成效顯著，并盡可能降低其負(fù)面效應(yīng)。把注重對部分企業(yè)、部分行業(yè)和部分地區(qū)加速發(fā)展的專向性支持轉(zhuǎn)到有效支持營造公平競爭的環(huán)境上來，積極主動地引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變以低價搶占市場的營銷策略，采取有效措施為企業(yè)從低價競爭向非價格競爭轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，維護(hù)包括企業(yè)根本利益在內(nèi)的市場競爭秩序。五是要按照制度化、法制化的要求，規(guī)范各級各部門的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策。進(jìn)一步堅持以開放促改革的方針，轉(zhuǎn)變政府職能，不斷增強各級各部門經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的透明度，建立健全法規(guī)性文件備案審查制度。對各級各部門制定、出臺補貼方面的政策措施可考慮由中央制定統(tǒng)一的管理辦法，運用法制的手段進(jìn)行約束和規(guī)范。