明確市、縣、鄉(xiāng)教育行政職能的幾點(diǎn)認(rèn)識

于青山

新《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以法律形式確定下來，作為基層教育工作者，能切身感受到國家對義務(wù)教育的重視程度空前，采取的保障措施的力度空前。義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展面臨一次絕好機(jī)遇。

落實(shí)好國家教育方針、政策，辦好這項(xiàng)惠及億萬人民群眾的“民生”、“人本”大事，有必要從市、縣、鄉(xiāng)三級義務(wù)教育管理及履行職能方面進(jìn)行研究。

首先，向人民群眾兌現(xiàn)國家教育方針、政策的主體渠道在市、縣、鄉(xiāng)三級義務(wù)教育管理部門。目前，大量實(shí)實(shí)在在的工作需要通過三級部門落實(shí)，但三級部門之間有職責(zé)不清、職責(zé)越位等現(xiàn)象。明確三級義務(wù)教育部門職責(zé)大有必要。其次，新《義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育的管理主體是縣級教育行政部門，市級教育行政部門顯然不宜履行縣級的職責(zé)，實(shí)踐中，其職能定位有待研究。第三，根據(jù)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的行政管理體制要求，有必要厘清三級部門不同責(zé)任，使其各有側(cè)重，優(yōu)化協(xié)調(diào)，提高效益。

國家基本普及九年義務(wù)教育的任務(wù)已完成，但義務(wù)教育鞏固、提高的任務(wù)仍然艱巨，義務(wù)教育鞏固提高工作正在由量的發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高上來。其中市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政管理的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)是一個(gè)重要的方面。

多年來，現(xiàn)行市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政管理運(yùn)行取得了很大成效，但其運(yùn)行現(xiàn)狀及其過程也暴露出一些問題。

一是市級教育行政管理部門的職能定位不準(zhǔn)，對區(qū)域內(nèi)的教育“管什么，怎樣管”缺乏界定。首先，不難看到，市級教育行政管理部門管理的效度較弱，作用不明顯。如果說市級教育行政部門對下管理的是縣級教育行政管理部門的話，那么，這種管理的效度基本上沒有，縣級教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用以及教育人事安排等涉及教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣級黨委、政府起決定作用，市級教育行政部門的影響力微弱。其次，市級教育行政部門沒有必要在省、縣教育行政管理部門之間扮演“二傳手”的角色。新《義務(wù)教育法》第一章第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制?！彼?，市級教育行政管理部門的職能及定位值得探討。第三，市級教育行政管理部門在運(yùn)行中已暴露出“機(jī)構(gòu)過多，與下級爭利，該管的管不了，不該管的也在管”的問題。

二是教育行政管理的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)分授于其他部門，難以在縣級教育行政管理部門得到統(tǒng)一。這是縣級教育行政管理部門履行管理職能不力的主要原因。縣級教育行政部門應(yīng)該是縣域內(nèi)組織開展義務(wù)教育、履行義務(wù)教育管理職能的主體，然而在教育投入、教育人事等關(guān)系教育發(fā)展的關(guān)鍵問題上，縣級教育行政部門與有關(guān)部門的博弈，卻處于劣勢。比如，現(xiàn)在實(shí)行“校財(cái)局管”制度，學(xué)校拿預(yù)算計(jì)劃，縣教育局審核，縣財(cái)政局負(fù)責(zé)收支，然而最終的支付權(quán)卻在于縣財(cái)政局———他們可以找理由不執(zhí)行學(xué)校預(yù)算計(jì)劃、刪減支出項(xiàng)目，如果沒有相關(guān)制度制約或領(lǐng)導(dǎo)重視，很可能出現(xiàn)學(xué)校應(yīng)建設(shè)、改造、維修，但錢花不出來、花不完的現(xiàn)象。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)該不該設(shè)立義務(wù)教育管理機(jī)構(gòu)有爭議。有的地方在前幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教管會（教管組）撤銷，摘去牌子，人員分流，其以前履行的教學(xué)日常管理、教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動、教師工資人事等管理服務(wù)工作交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校代理，中心學(xué)校班子由3至7人組成。實(shí)踐證明，這種做法削弱了對農(nóng)村義務(wù)教育管理的力度，不利于農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提高、教師隊(duì)伍管理、保障師生安全等?，F(xiàn)在實(shí)行“新機(jī)制”，沒有明確鄉(xiāng)級教育行政管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障，以至于沒有戶頭、沒有經(jīng)費(fèi)，這一級機(jī)構(gòu)似有若無，勉強(qiáng)支撐，維持一天是一天的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

國家把普及、鞏固義務(wù)教育成果作為目前教育發(fā)展的三大任務(wù)之一，而普及和鞏固義務(wù)教育的大量工作在地方基層，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。因此，合理組合、明確和落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政部門的責(zé)任，是做好普及和鞏固義務(wù)教育工作的有效保證。

應(yīng)像明確各級政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)責(zé)任一樣，明確市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政部門的職能定位和責(zé)任權(quán)限。在市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政部門之間建立起整體協(xié)調(diào)、組合合理、各有側(cè)重、各司其職的管理運(yùn)行構(gòu)架。

從實(shí)踐層面看，建立市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政管理運(yùn)行構(gòu)架，應(yīng)注意以下原則：一是優(yōu)化組合、整體和諧，也就是三級部門應(yīng)在職能上有所分工、有所區(qū)別、各有工作的側(cè)重點(diǎn)，從不同的角度形成整體合力，一起推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的發(fā)展；二是責(zé)任明確，也就是在職能定位、管理職責(zé)和責(zé)任權(quán)限上明確各自責(zé)任，該干啥的干啥；三是依法履職，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和職責(zé)，在其位謀其政，下不謀上政、上不干下務(wù)，該誰干的活兒誰干，避免“有利搶著干、無利推三尺”的政弊；四是注重實(shí)效的原則，優(yōu)化組合三級部門職責(zé)的目的是提高區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量，如有的鄉(xiāng)只有一所學(xué)校，有的鄉(xiāng)幾十所學(xué)校，可根據(jù)管理有效的原則，靈活設(shè)立鄉(xiāng)級管理機(jī)構(gòu)，力求管理有效。

市級要準(zhǔn)。按照新《義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育實(shí)行省級統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、縣級政府為主管理的規(guī)定。從多年來的管理實(shí)踐來看，市級教育行政部門管不了縣域內(nèi)義務(wù)教育的具體實(shí)施工作，也就是不要去管學(xué)生、管教師、管課堂等具體事物，應(yīng)該去管市域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的相對宏觀的問題。如市域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展、縣級政府履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)情況、市域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的熱點(diǎn)和難點(diǎn)等問題，著眼從市域內(nèi)宏觀方面推進(jìn)教育發(fā)展。

在定位上應(yīng)著眼、著手于對縣級開展義務(wù)教育工作的檢查、評估、指導(dǎo)和督辦。山東省濰坊市教育局每年對下轄各縣（區(qū)）政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入情況向社會公示，這樣的措施有力地促進(jìn)了縣級政府依法履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)，方法對路、有力，管了當(dāng)管之事。

義務(wù)教育發(fā)展按照國家的方針政策，省級負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，縣級具體負(fù)責(zé)實(shí)施，而由市級教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督縣級政府和縣級教育行政部門，依法履行發(fā)展義務(wù)教育的職責(zé)是非常有必要的，這是義務(wù)教育管理工作的重要環(huán)節(jié)。

縣級要實(shí)?？h級教育行政部門負(fù)責(zé)縣域內(nèi)義務(wù)教育具體實(shí)施和管理工作，應(yīng)該按照新《義務(wù)教育法》，切實(shí)履行合理配置教育資源、學(xué)生入學(xué)、管理學(xué)校、管理培訓(xùn)調(diào)配師資、教育教學(xué)、教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃和使用等責(zé)任。在實(shí)際管理工作中，一些方面的問題需要落到實(shí)處。一是管錢。首先，教育經(jīng)費(fèi)年度總投入是否按政策足額到位，縣教育行政部門要理直氣壯地管此事，向縣級政府積極爭取，用完年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，同時(shí)要向同級人大常委會的有關(guān)專門委員會和上級政府及教育行政部門報(bào)告年度教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況。其次，在教育經(jīng)費(fèi)的使用上，縣級教育行政部門應(yīng)依法發(fā)揮主體作用，要按年度規(guī)劃用好教育經(jīng)費(fèi)。第三，縣級教育行政管理部門要擁有并且管好與教師工作績效掛鉤的獎懲資金。二是管人。縣級教育行政部門要切實(shí)管好校長和教師。管校長，要管住校長的選拔、任用和教育管理，實(shí)行中小學(xué)校長聘任制、任期目標(biāo)責(zé)任制；管教師，要做好教師的培養(yǎng)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)評價(jià)考核、合理調(diào)配工作等。合理調(diào)配教師要和編制部門各司其職，你搞縣域內(nèi)教師總量控制，我搞按實(shí)際合理調(diào)配，教師到哪里，教育部門說了算。三是管事?？h級教育行政部門應(yīng)依法做好縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，合理配置教育資源，推進(jìn)素質(zhì)教育，加強(qiáng)學(xué)校、師生安全等大量具體事務(wù)工作。同時(shí)要為學(xué)校創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的發(fā)展氛圍，避免學(xué)校受到一些部門、組織的不必要評比、檢查等干擾?？傊?，“教育管事，財(cái)政管錢，人事、編制管校長、教師”的做法不利于義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，縣域內(nèi)的教育事業(yè)的人、財(cái)、事、權(quán)應(yīng)統(tǒng)一在縣級教育行政部門。

鄉(xiāng)級要強(qiáng)。鄉(xiāng)級教育行政管理部門在不少地區(qū)還是應(yīng)該存在的。以10萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，轄區(qū)內(nèi)有20多所小學(xué)、2至3所中學(xué)，學(xué)生八九千甚至上萬，教師千余人，這樣的規(guī)模由縣級教育行政部門直接管理顯然是不實(shí)際的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的教育教學(xué)日常管理、教師人事、教師教育、師生安全穩(wěn)定等大量工作需由鄉(xiāng)級教育行政部門來落實(shí)?！耙钥h為主”明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障和領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，所以鄉(xiāng)級教育行政管理部門應(yīng)作為縣級教育行政管理部門的派出或下屬單位，履行“落實(shí)”環(huán)節(jié)的大量工作，這對確保落實(shí)教育方針政策，確保農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量、安全穩(wěn)定是必要的。應(yīng)根據(jù)實(shí)際配設(shè)鄉(xiāng)級教育行政管理部門，并有人員、經(jīng)費(fèi)的保障，同時(shí)應(yīng)明確其職能，落實(shí)其責(zé)任，使其管好一方教育。

合理組合市、縣、鄉(xiāng)三級教育行政部門的管理職能，切實(shí)履行各自職責(zé)，是目前鞏固“普九”成果、提高義務(wù)教育質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要，也是探索市、縣、鄉(xiāng)三級義務(wù)教育管理體制構(gòu)架的長遠(yuǎn)需要。（作者系湖北省襄樊市襄城區(qū)政府教育督導(dǎo)室副主任）