加大教育財政投入需完善相關(guān)體制與機制

編者按今年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報告》中鄭重宣布：從今年秋季起，全面免除城市義務教育學雜費。

在建設人力資源強國、加大教育財政投入的道路上，中國政府三年跨出了三大步，每一步都是一座里程碑。

2006年，在西部農(nóng)村和部分中部農(nóng)村地區(qū)實施免費義務教育。

2007年，在全國農(nóng)村實施免費義務教育。

2008年，我國城鄉(xiāng)義務教育全面進入免費時代。

令人鼓舞的是，政府并未就此止步。溫總理指出，辦好各級各類教育必須抓好三項工作，其中一項，即為“加大教育事業(yè)投入”。

使國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%，也許就是下一個目標。

“4%”的目標，遠非僅憑主觀愿望就能實現(xiàn)。一個首要的任務，是完善相關(guān)的體制與機制，對這一目標的執(zhí)行機制和落實路徑做出合理設計。

前面還有很長的路要走。我們要步步前行，更要思考如何前行。

1993年中共中央、國務院正式印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%?！保ê蠛喎Q“4%政策目標”）1995年頒布實施的《教育法》也對此做出了相應的規(guī)定。在過去幾年中，關(guān)于“4%政策目標”的相關(guān)討論和爭論已經(jīng)高度敏感化和情緒化。然而迄今為止，對于“4%政策目標”未能落實的原因、對這一目標的執(zhí)行機制和落實路徑等問題尚缺乏嚴謹和深入的研究與分析。本文試圖初步分析影響和約束加大教育財政投入的因素，并就進一步加速加大教育財政投入提出初步的政策建議。

一、影響和約束加大教育財政投入的因素分析。

（一）政府的財政能力及相關(guān)的體制安排對于教育財政投入總量及其增長有著至關(guān)重要的影響。

根據(jù)統(tǒng)計，全國財政預算內(nèi)教育經(jīng)費從1993年的644億元增長到2006年的5796億元，財政性教育經(jīng)費從1993年的868億元增長到2006年的6348億元，財政性教育經(jīng)費占GDP的比重從1993年的2.51%上升到2006年的3.01%。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，高收入國家的公共教育經(jīng)費占GDP比重的平均值是5.73%（2002年），中高收入國家的該平均值是4.64%（2002年），中低收入國家為3.52%（2002年），而低收入國家的該平均值是3.17%（2000年）。①在不考慮統(tǒng)計口徑可比性問題的前提下，我國的該比例不僅低于經(jīng)濟水平相仿的一些發(fā)展中國家，而且也低于低收入和中低收入國家的平均值。

但是，根據(jù)公共教育支出占政府支出比例這一指標，在不考慮統(tǒng)計口徑可比性問題的前提下，我國目前卻不僅高于英、法、德、日、美、意等發(fā)達國家，而且也高于印度、巴西等發(fā)展中國家。我國教育支出占財政支出的比重超過15%（2004年為15.68%），而上述發(fā)達國家除了美國以外都在10%～13%之間（2000年～2003年），印度為10.74%（2003年），巴西為10.86%（2002年）。②

從國際比較分析的角度看，我國目前政府財政收入較低是影響公共教育投入的重要因素。2006年我國財政收入占GDP的比重達到18.38%。而根據(jù)OECD（經(jīng)濟合作組織）2006年數(shù)據(jù)，歐元區(qū)國家的政府財政收入占GDP比重平均為45%，日本、韓國和美國也都在30%以上。更進一步的定量分析表明，以政府財政收入占GDP比例衡量的國家財政汲取能力是重要的影響公共教育投入水平的因素。在其他因素相同的情況下，政府財政收入占GDP比例越高的國家，公共教育支出占GDP比例越高。這也說明，教育財政體制內(nèi)生于各國的公共財政體制，公共教育投入的增長以國家總體財力的增長為基礎(chǔ)。

值得關(guān)注的是，從歷史角度看，財政性教育經(jīng)費占GDP的比例、財政收入占GDP的比例、財政支出中教育所占比例在我國并不具有簡單的線性累加性，而是在各個歷史階段隨著財政體制調(diào)整等因素而大幅度波動。我國財政收入占GDP比例在1978年為31%，1985年為22.23%，后來一路下降到1995年的10.27%的低谷，然后才逐步上升。相應地，雖然1978年國家財政（不含債務）用于教育支出的比例僅為6.69%，但是財政性教育經(jīng)費占GDP比例在當時已經(jīng)達到2.60%；而1985年教育支出占財政支出（不含債務）比例僅為11.32%，而財政性教育經(jīng)費占GDP比例達到2.93%。之后財政性教育經(jīng)費占GDP比例也一路下降，與財政收入占GDP比例同時在1995年降到了低谷，當時該比例為2.41%，然后持續(xù)上升至2004年的3.27%。后因GDP數(shù)據(jù)上調(diào)，這一比重相應調(diào)整為2.79%。③④⑤

在當前的形勢下，近期內(nèi)財政收入的增長、財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和相關(guān)體制的改革對于落實“4%政策目標”有著至關(guān)重要的影響。

值得指出的是，未來必須將更高比例的財政收入用于教育，才能在近期實現(xiàn)“4%政策目標”。1978年到2004年，我國財政預算內(nèi)教育經(jīng)費年平均增長率達16.35%，遠遠高于財政支出的年平均增長率（13.25%），也超過衛(wèi)生（14.84%）、撫恤和社會福利支出（13.95%）等方面年均增長率。因此落實“4%政策目標”意味著財政支出結(jié)構(gòu)要進行進一步偏重教育的調(diào)整，而這種調(diào)整需要更加強大和堅決的政治意愿為基礎(chǔ)。

另一方面，從國際比較的角度看，我國公共教育經(jīng)費籌集方式較為單一。雖然自上世紀80年代開始，我國在教育領(lǐng)域就開始了多渠道籌集教育經(jīng)費的實踐，但是總體而言，主要還是依靠一般性財政撥款，再輔之教育費附加、地方教育費附加和地方教育基金，而缺乏教育類稅種，也缺乏彩票、債券等其他國家普遍采用的籌集教育資金的方式。⑥

根據(jù)有關(guān)分析，2004年我國政府非稅收入規(guī)模大約為10524億元，相當于同期全國財政收入的39.8%。⑦有學者認為，大量的非稅收入具有一般性財政收入的特征，特別是國有土地出讓金收入、國有資本投資收益、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、罰沒收入等。國有資源（資產(chǎn)、資本）類收益既然其取得依據(jù)都是“國有”，那么其使用的范圍也應該具有一般性；而罰沒收入是因公民違反法律、法規(guī)、規(guī)章而向國家繳納的，是為了懲罰當事人對整個公共法律秩序的破壞，因此，其使用范圍也應具有一般性。而由于歷史的原因及各種現(xiàn)實條件的限制，目前這些資金尚不能統(tǒng)籌使用。⑧因此做大教育投入總盤子的可能性還在于可否建立新型的多元化籌資機制，特別是在改革我國非稅收入管理體制的前提下，進一步加大教育財政投入。

（二）政府管理體制和財政分權(quán)體制對于落實“4%政策目標”具有重要的影響。

我國基礎(chǔ)教育目前實施簡稱“以縣為主”的管理體制；普通高等院校中除了100多所央屬高校外，其構(gòu)成主體是由地方政府管理的大量地方院校。從宏觀角度講，我國大量的教育事權(quán)歸屬地方政府，地方政府的財政支出行為對于全國的公共教育投入總量和調(diào)整態(tài)勢具有關(guān)鍵的影響。但是在我國的政府管理體制和財政分權(quán)體制中，實行一級政府一級預算的制度，各級人大具有預算的最后審批權(quán)；上級政府除了轉(zhuǎn)移支付制度和其他行政措施，并沒有直接調(diào)整下級政府財政預算的權(quán)限。而地方政府可能在追求經(jīng)濟增長目標的過程中為了吸引流動性的資本而競相投入基礎(chǔ)設施建設，為了擴大財源而直接進入生產(chǎn)建設領(lǐng)域，從而壓縮公共服務的支出規(guī)模，導致公共服務的供給不足。

實證分析表明，地方政府的教育財政行為受到多個復雜因素的影響。研究者采用中國31個省、自治區(qū)、直轄市2000年～2004年的數(shù)據(jù)，使用兩個變量來刻畫各地區(qū)財政的教育支出，一個是各地區(qū)的教育事業(yè)費支出占財政總支出的比例，另一個是各地區(qū)的教育事業(yè)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例。前者刻畫了各地區(qū)財政在教育上的投入力度，稱之為財政教育支出比例；后者稱之為公共教育投入比例。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素對于財政教育支出比例和公共教育投入比例都具有重要的影響。特別應當指出，在其他條件相同的情況下，經(jīng)濟越落后的省區(qū)，其財政教育支出比例與公共教育投入比例越高。⑨這一研究也說明，必須審慎對待簡單地、采用“一刀切”的方式將“4%政策目標”分解到各級地方政府的建議。我國財政分權(quán)體制的現(xiàn)狀使得下一步的政策設計十分具有挑戰(zhàn)性。對于全國來說，教育資金嚴重短缺的仍然是中西部地區(qū)，而財力較為豐沛的是東部地區(qū)。即使要求教育財政努力程度較低的東部地區(qū)加大投入，這種改變還是不能從根本上解決全國視野下的突出問題。

除了客觀因素的影響，對于促使地方政府加大公共教育支出的努力，在我國的政府管理體制內(nèi)，目前尚缺乏有效的來自橫向和縱向的執(zhí)行和問責機制。所謂橫向和縱向，即指地方政府具有兩個系統(tǒng)的利益導向：在縱向上它們是垂直管理系統(tǒng)的低層分支機構(gòu)和層級，這個層級一路往上就是中央政府；在橫向上地方政府要對其轄區(qū)內(nèi)的民眾負責。當前，在縱向上，上級政府對下級財政行為的監(jiān)督和問責受到了“一級政府一級預算”的制度制約，而地方公共教育投入方面的作為尚沒有被充分和有效地納入地方政府政績考核的指標體系。在橫向上，地方人大雖然在事后監(jiān)督方面發(fā)揮了越來越大的作用，但是在事前的決策過程中，特別是在通過地方政府預算機制落實公共政策目標這一環(huán)節(jié)中，發(fā)揮的影響力還十分有限。

二、在現(xiàn)實約束下，落實“4%政策目標”需要采取近期和中長期的策略。

在近期內(nèi)，在沒有相關(guān)的財政體制和其他宏觀體制改革的現(xiàn)實約束下，可采取圍繞具體的教育制度建設推行過渡性的改革方案。2005年12月進行的“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革”，即代表了這樣一種在狹縫中前行的過渡性改革的理念。該改革按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，將農(nóng)村義務教育全面納入財政保障范圍，逐步增加財政投入。其核心理念是，按照具體的教育制度建設任務，也即“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革”，以加大的中央投入為引子和主導力量，調(diào)動各級政府同時加大教育投入，建立中央和地方分項目、按比例分擔的增加經(jīng)費機制。

這一改革以“增量”改革的方式，沒有觸動基本的教育事權(quán)劃分，沒有力圖調(diào)整地方政府的存量支出結(jié)構(gòu)，但是硬性明確了各級政府對于具體的制度建設任務的財政責任，同時采取了大口徑教育專項轉(zhuǎn)移支付的方式，而非一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，有效規(guī)避了前文所述的各級政府財政激勵兼容的問題。

但是，“農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革”這種過渡性方案也存有弊端。特別是如果持續(xù)和長期沿用這類改革方案的話，將可能導致教育財政投入的發(fā)動力更加向中央集中，所有重要教育制度建設項目將需要以增加中央投入為引子，分割地方政府統(tǒng)籌兼顧的能力，擱置了徹底改變地方政府財政行為的橫向制度建設，最終仍將遭遇地方政府財力和支出結(jié)構(gòu)問題帶來的挑戰(zhàn)。同時，中央財政擔負更多責任將可能帶來更加嚴重的中央微觀管理的傾向，進而導致效率損失。與此同時，如果此類過渡性方案用于處理涉及根本性的教育管理事權(quán)劃分的問題———例如，教師的配置和收入問題———則有可能導致教育事權(quán)的混淆。

因此，從長期來看，我國落實“4%政策目標”及其他增長目標需要徹底解決三個問題：第一是進一步明確各級各類教育財政中的政府責任，清晰劃分政府和市場的責任邊界；第二是加速擴大教育財源；第三是促使各級地方政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、加大包括教育投入在內(nèi)的民生投入。相應的制度建設包括建立新型的多元化籌資機制、建立各級地方政府落實相關(guān)投入目標的執(zhí)行和問責機制以及建立和完善教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。但是，這些制度建設任務受到更加宏觀層面的財政體制和政府管理體制問題的約束，其可行性受到更加復雜的因素影響。

需要指出的是，正如“4%政策目標”一樣，雖然我國大量的教育事權(quán)歸屬地方政府，但是多個核心的教育發(fā)展決策均政出中央，決策過程采用由上至下的方式，缺乏包括不同利益相關(guān)者和涉及到的主要行動主體（例如各級地方政府）的由下而上的充分的參與論證過程，缺乏針對這些不同行動主體的操作性的行動和激勵方案。這是值得反思的問題之一。

三、完善進一步加大教育財政投入的制度設計。

我國進一步加大教育財政投入十分必要。首先，在當前的宏觀背景下，前期教育發(fā)展依賴的各類“非公共投入”財源呈現(xiàn)減少和枯竭的趨勢，導致后義務教育階段的各級各類學校普遍出現(xiàn)財政可持續(xù)性困難。第二，在學前教育和后義務教育階段我國“上學難、上學貴”問題仍然十分突出。根據(jù)分析，2004年普通高校的生均學費與2005年農(nóng)民人均純收入的比值達到105%，在中部地區(qū)達到110%，西部地區(qū)達到130%；而生均學費與城市居民人均可支配收入的比值也達到33%，遠遠高于其他國家的相應比例。在義務教育階段，廣大民眾對于更高質(zhì)量的教育服務的需求沒有得到充分的滿足，以流動子女入學難為標志的教育公平性問題仍然十分突出。第三，加大教育財政投入是當前我國新的經(jīng)濟和社會發(fā)展歷史階段的要求，是新的教育發(fā)展歷史階段的要求。

針對近期教育財政制度建設的任務，初步的政策建議是：

（一）對于高中階段教育，應因地制宜地制訂高中階段學校結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，加大財政投入力度，調(diào)整經(jīng)費來源格局，全面降低高中學費，減輕民眾教育負擔。制訂各類學校的辦學條件標準，以專項資金為主改善學校辦學條件。

（二）對于義務教育，增加教育投入應主要圍繞以下制度建設來進行：

1.應加速完善我國義務教育階段的教師制度建設，加速義務教育均衡發(fā)展。應建立和完善教師職業(yè)制度，建立教師輪崗制度，設立貧困偏遠學校教師的崗位津貼。將教師工資、津貼補貼全面納入財政預算，完善教師醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會保障。

2.更加徹底地貫徹教育公平原則，更好地解決流動子女入學問題，改革常規(guī)性的事業(yè)性經(jīng)費撥款機制，特別是在中小學按照學生數(shù)撥款的轉(zhuǎn)移支付中，更加重視縱向公平因素，側(cè)重支持弱勢群體學生集中的學校。

3.以省為單位制定義務教育階段學校辦學條件規(guī)范化制度，推動各省各地區(qū)加大投入力度，對于低于辦學規(guī)范化標準的薄弱學校集中使用新增經(jīng)費，限期改造，逐步實現(xiàn)義務教育階段中小學校辦學條件基本均衡。

4.改革和完善義務教育督導和質(zhì)量保障制度，將均衡發(fā)展和教育公平的理念進一步落實到對于整個教育系統(tǒng)和個別學校辦學績效的評估過程中。

參考文獻：

①岳昌君：《“十一五”期間我國教育發(fā)展經(jīng)費需求和供給預測》，北京大學中國教育財政科學研究所工作論文，2006年。

②根據(jù)IMF數(shù)據(jù)測算。

③國家統(tǒng)計局編：《2006年中國統(tǒng)計年鑒》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2006/indexch.htm，表8-1。

④中國教育與人力資源問題報告課題組：《中國教育與人力資源問題報告：從人口大國邁向人力資源強國》，2003年，第562頁～563頁。

⑤樓繼偉主編：《新中國五十年財政統(tǒng)計》，經(jīng)濟科學出版社，2000年，第150頁～151頁。

⑥⑧魏建國：《教育類稅及教育非稅收入研究報告》，北京大學中國教育財政科學研究所工作論文，2007年。

⑦苑廣睿：《加強我國政府非稅收入管理的政策取向》，《地方財政研究》，2006年第11期。

⑨王蓉、楊建芳：《中國地方政府教育財政投入行為分析》，北京大學中國教育財政科學研究所工作論文，2008年。