政府在促進基礎教育公平方面的責任

喬錦忠

當前，教育公平問題成為一個社會廣泛關注的熱點問題，促進教育公平、提高政府的教育公共服務水平日益成為人民群眾的心聲和要求。黨的十七大報告指出，“教育公平是社會公平的重要基礎”，政府要通過“促進義務教育均衡發(fā)展”、“規(guī)范教育收費，扶持貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育，健全學生資助制度，保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育”等途徑促進教育公平。努力促進教育公平，保障人民享有平等地接受良好教育的機會，是由我國的社會性質所決定的，是政府義不容辭的責任。

但是，公平和教育公平的含義較為復雜，不同人從不同立場出發(fā)，對教育公平有不同的理解。不同階段的教育對于公平的要求也有所不同。這些都給界定政府在教育公平方面的責任帶來了一定困難。所以，為了促使政府更好地履行其在教育公平方面的責任，需要就教育公平的內涵達成基本共識，并分階段來討論政府在教育公平方面所承擔的具體責任。本文重點討論政府在基礎教育公平方面的責任。

教育公平的內涵

一般而言，條件公平、機會公平和結果公平是公平中十分重要的內容。有關公平，人們至少有以下共識：第一，因為能力和意愿而帶來的差異不是公平所要關注的主要內容；第二，在經濟與社會領域，結果公平通常并不是社會所追求的目標，但過度的結果不公平和不公平現(xiàn)象的自我復制（如不平等現(xiàn)象從上一代傳遞到下一代）需要干預；第三，機會公平是公平的核心內容；第四，實現(xiàn)公平需要具備一定的條件。在不同領域，人們對公平的追求有所側重。在經濟領域，收入分配差距和市場準入機會（對投資者進入某些行業(yè)設置條件）較為受人關注；在政治領域，公民的基本權利是關注的焦點；在社會領域，階層分化和社會資本的代際傳遞更為引人注意；在教育領域，入學機會均等和貧困生資助經常被討論。

在一定條件下，公平和效率之間具有替代關系。為了效率，在經濟和社會領域保持一定程度的差異是必要的。但這種差異需要保持在合理的范圍內，超過了一定范圍，會對效率產生負面影響。因此，盡管結果公平通常并不是經濟和社會領域所追求的目標，但避免過度的結果不公平卻是其追求的目標。教育屬于社會事業(yè)，避免結果的過度不公平同樣也是其追求的目標。但如何對教育結果的過度不公平進行定義還需要繼續(xù)探討。實踐中，常用的衡量教育結果的指標是學業(yè)成就和畢業(yè)生起薪。對于基礎教育而言，用來衡量教育結果的主要指標是學業(yè)成就。因此，避免性別、民族、種族、階層和所在地等因素對學業(yè)成就產生太大的影響便成為教育公平的重要內容。理想的狀況是這些因素跟學業(yè)成就之間沒有任何關系，但在實踐中，受歷史等各種因素的影響，不同性別、民族等方面特征的群體在學習能力等方面客觀存在差距。因此，只能退而求其次，盡量避免以上各種因素對學業(yè)成就產生太大的影響。

入學機會公平是指入學機會的差異只來源于學術能力和個人意愿，性別、民族、種族、階層、城鄉(xiāng)和區(qū)域等因素對入學機會不構成影響。從管理的角度看，只要政策和制度沒有對性別、民族、種族、階層、城鄉(xiāng)和區(qū)域等特征不同的人區(qū)別對待，入學機會的分配就相對合理。入學機會是公民接受教育的起點，而起點公平是公平中最為重要的內容之一。因此，入學機會均等是教育公平的核心內容。

從學生及其家庭的角度看，對完成學業(yè)而言，最重要的外在條件是經濟狀況。盡管在義務教育階段政府一般會免除學雜費，但除了學雜費外，學校通常還會有一定比例的服務性收費，此外，上學還可能要支付交通費和伙食費等額外的費用。這些費用都可能會對完成學業(yè)產生影響。因此，從學生及其家庭的角度來看，條件公平的含義主要是防止學生因為家庭經濟狀況而放棄學業(yè)。這就是通常所說的貧困生救助問題。

另外，從學校角度來看，師資、經費、圖書、實驗儀器等辦學條件也是學生完成學業(yè)過程中的重要條件。我國是典型的發(fā)展中國家，二元經濟的特征十分明顯，城鄉(xiāng)和地區(qū)差異在很長的一段歷史時期內都將存在。因此，條件公平在教育中的含義還包括辦學條件的均衡。

總體來講，教育公平的含義主要包括確保入學機會均等、防止因為能力和意愿外的其他因素導致教育結果的過度不公平、對弱勢群體進行有效救助以及確保辦學條件均衡等四個方面。在明確了教育公平的基本含義之后，還需要明確政府在教育公平方面的具體責任。在實踐操作中，把握學業(yè)成就差異的合理范圍和區(qū)分導致差異的能力、意愿與性別、階層、區(qū)域等因素的作用較為困難。因此，在政府責任的討論中，我們暫時不把避免教育結果的過度不公平列入討論范圍。

政府在義務教育公平方面的責任

教育是一項周期很長的任務，不同階段的教育其目標有所不同，對公平的要求也有所側重。義務教育在整個教育周期中處于起始階段，對于多數(shù)學生而言，該階段教育的結束，并不意味著教育任務的最終完成，而是下一階段的開始。所以，義務教育階段的公平在一定程度上具有起點公平的含義，對于整個教育階段的公平有重要意義。

強制和免費是義務教育的基本原則。目前，全國農村義務教育階段學生的學雜費已全部免除。2008年秋季入學起，城市義務教育階段學生的學雜費也將全部免除。這意味著貧困生救助在義務教育階段已經不是主要問題。因此，在義務教育階段教育公平的主要任務就是確保入學機會公平和辦學條件的均衡。

擁有平等的入學機會是公民的一項重要權利?！督逃ā返谌鶙l規(guī)定：“受教育者在入學、升學、就業(yè)等方面依法享有平等權利?！敝贫ê侠淼娜雽W機會分配政策是法律對政府行為的基本要求?！读x務教育法》第十二條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學?！庇纱丝梢?，“免試，就近”是我國義務教育階段入學機會分配的基本原則。

入學機會分配的本質是學生和學校之間的相互匹配。學生和學校之間的匹配有多種方式。學生和學校既可以根據(jù)各自的需要自由地進行雙向選擇，也可以由政府按照一定的規(guī)則進行計劃分配。既然《義務教育法》明確規(guī)定了“免試，就近”的入學機會分配原則，政府依據(jù)法律要求落實這一規(guī)定就責無旁貸。

優(yōu)質教育入學機會的分配是當前社會關注的熱點問題之一。學校之間存在差距不可避免。不論辦學條件如何改善，優(yōu)劣的區(qū)分總會相對存在。因此，確保優(yōu)質教育入學機會分配的公平和公正是當前政府在落實教育公平責任方面的重中之重。而落實政府在優(yōu)質教育入學機會分配方面的責任，當前最重要的任務是要避免權力、金錢和關系對優(yōu)質教育入學機會分配的影響，依法打擊優(yōu)質教育入學機會分配過程中的腐敗和尋租行為。這一原則對于任何一個階段的優(yōu)質教育入學機會的分配都適用。同樣也適用于義務教育。

從政府角度看，確保條件公平，主要是縮小學校辦學條件之間的差異。《義務教育法》第六條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”我國義務教育實行“以縣為主”的管理體制，縣級政府是義務教育最主要的責任主體。所以，在縣域范圍內努力縮小義務教育階段學校辦學條件的差異是當前政府在推進義務教育公平方面的重要任務。當然，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差異較大。因此，中央政府和省級政府在保障義務教育均衡發(fā)展方面也負有重要責任。

此外，保障流動人口子女享有平等地接受義務教育的權利是當前政府在教育公平方面的另一重要責任。我國是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)差異還比較大。隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，人口流動越來越頻繁。目前，我國流動人口數(shù)量已占全國總人口的10%以上。盡管相關法律法規(guī)已經明確了以流入地政府和公辦學校為主的流動人口子女教育形式，但考慮到城市容量、財政能力以及政策“后效應”等實際狀況，這一問題解決起來還有很多實際困難。當前，很多民辦學校承擔了流動人口子女義務教育的責任，其中有相當一部分學校的辦學條件很差。對此，政府可以考慮對符合條件的民辦學校給予一定程度的資助。

總之，按照新《義務教育法》有關規(guī)定的要求，貫徹“免試，就近”入學原則，努力縮小學校辦學條件之間的差距，采取各種措施保障流動人口的子女享有平等的受教育機會，是當前政府在義務教育公平方面的主要責任。

政府在高中教育公平方面的責任

高中教育承上啟下，既是通向高等教育的必由之路，也是義務教育的延伸。在高中教育階段，教育結果之間的差異將直接影響高等教育入學機會。而高等教育入學機會是社會分層的重要依據(jù)。由此可見，高中教育是教育作為篩選系統(tǒng)發(fā)揮作用的關鍵階段。因此，高中教育階段的公平問題尤為重要。

高中教育不是義務教育。入學機會的分配不受“免試，就近”入學原則的約束。當前，我國在高中階段還允許一定比例的擇校生存在。除考試成績外，權力、關系和家庭經濟條件等因素在高中入學機會分配中還發(fā)揮著一定作用。因此，努力減小權力和金錢在高中階段入學機會分配中的作用是當前政府在高中教育公平方面的重要責任。

《教育部2008年工作要點》第12點指出，要全面實施初中畢業(yè)生學業(yè)考試與綜合素質評價相結合的高中階段招生考試制度改革，推廣將普通高中招生指標均衡分配到區(qū)域內初中的辦法。這意味著，普通高中入學機會的分配將不再是區(qū)域范圍的競爭，而成為校內競爭。該項措施的實施，不僅對于推進高中階段入學機會分配的公平有積極影響，而且還有利于推進義務教育的均衡發(fā)展。隨著高中教育普及程度的上升，改變短缺時代精英式的入學機會分配模式是必然趨勢。但由政府按照平均方式分配高中入學機會還是權宜之計，是在不改變當前招生管理體制下進行的局部的技術調整。

從長遠來看，建立學校和學生之間自由進行選擇的入學機會分配制度更為合適。公平是公立教育系統(tǒng)的重要價值導向，但不是唯一導向。公共事業(yè)的投資和運作也需要考慮效率，隨著社會進步，人們對入學機會的選擇會越來越理性，自由選擇比政府分配更能體現(xiàn)個人和學校的意愿。政府的責任是對選擇過程進行監(jiān)管，防止權力和金錢成為入學機會分配的必要條件。所以，從長遠來看，政府在高中教育階段入學機會公平方面的責任主要體現(xiàn)在對入學機會的分配過程進行監(jiān)管方面，而不是越俎代庖，親力親為。

高中階段不是義務教育，不屬于基本公共服務的范疇。筆者認為，在高中階段，在財政能力有限的地區(qū)，集中力量辦好一所或幾所高中有一定的合理性。在廣大高中教育尚未普及的地區(qū)，辦學條件的均衡目前還不是政府在高中階段教育公平方面的主要責任。只有隨著經濟和社會發(fā)展，在高中教育也被納入義務教育的范圍，具有強制性，成為基本公共服務之后，高中教育階段辦學條件的均衡才是政府在教育公平方面的基本責任。

高中屬于非義務教育階段。政府在此階段的經費投入政策是以政府投入為主，社會各界支持，人民群眾合理分擔教育成本。既然人民群眾要分擔一部分高中教育成本，那么學生家庭的支付能力就會對教育公平產生一定影響。因此，貧困生救助是政府在高中教育階段公平方面的一項重要任務。事實上，對貧困高中生進行資助和對貧困大學生進行資助同等重要。一方面，高中生已經具備了一定的工作能力，與義務教育相比，接受高中教育和高等教育同樣存在較高的機會成本。另一方面，一些貧困家庭的學生可能會因為無力支付接受高中教育的各種費用而放棄學業(yè)。所以，單純對貧困大學生進行資助并不能完全體現(xiàn)高等教育階段的條件公平。為了更好地體現(xiàn)高等教育公平，需要對高中階段的貧困生進行資助。

當前，職業(yè)高中的貧困生已被納入國家助學體系。但針對普通高中的貧困生資助體系尚在建立過程之中。2007年底，中央財政安排了3億資金對中西部縣鎮(zhèn)和農村的30萬普通公辦高中的貧困生進行了每人1000元的資助。可以預見，隨著高中階段貧困生助學體系的不斷完善，高中貧困生資助問題將獲得根本改善。政府在高中教育階段公平方面的責任也將落到實處。

總之，建設社會主義和諧社會是當前黨和政府的中心任務。推進教育公平是建設社會主義和諧社會的重要內容。基礎教育是整個教育的基礎，推進基礎教育公平對于建設社會主義和諧社會有重要意義。當然，推進基礎教育公平的關鍵在于政府落實各項責任。

（作者單位系北京師范大學教育學院）