全覆蓋社保網(wǎng)的理想與實(shí)現(xiàn)

李北方

未來12年間，每年至少要解決三四千萬人的參保問題，才能保障2020年“基本建成”城鄉(xiāng)全覆蓋的社會(huì)保障網(wǎng)。要實(shí)現(xiàn)這一看起來仍然遙遠(yuǎn)的目標(biāo)，無疑需要更開闊的思路。

十七大報(bào)告在描繪2020年全面建成小康社會(huì)的規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，就社會(huì)保障體系提出的目標(biāo)是，“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。”進(jìn)入2008年，屈指一算距離2020年只有12年的時(shí)間了，這已經(jīng)算不上是一個(gè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，但目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍顯得很遙遠(yuǎn)。

“這就是個(gè)遠(yuǎn)景規(guī)劃，至于怎么實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，目前還沒有實(shí)施方案和具體步驟。事實(shí)上，這個(gè)目標(biāo)早在十六屆六中全會(huì)就提出了?！敝袊缈圃豪∶乐扪芯克L(zhǎng)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部評(píng)審專家鄭秉文說。

中國目前約有7.8億勞動(dòng)人口，如果2020年的勞動(dòng)人口仍以該數(shù)字計(jì)，且屆時(shí)“基本建立”的社會(huì)保障網(wǎng)不要求百分之百覆蓋，即便打個(gè)八九折，仍要覆蓋約6.5億人口?？墒?，截至2007年，覆蓋面最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)也只有約1.9億多人參加，醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的參加人數(shù)分別約為1.7億和1.1億。這就意味著，未來12年間，每年至少要解決三四千萬人的參保問題，才能保障2020年“基本建成”城鄉(xiāng)全覆蓋的社會(huì)保障網(wǎng)。這是個(gè)切實(shí)而迫切的問題，需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃和推進(jìn)。如果社保網(wǎng)的建立不能保證這個(gè)速度，那么到2020年這個(gè)宏偉的目標(biāo)就要落空了。

“沒有計(jì)劃性，沒有具體措施，這是多年來社會(huì)保障領(lǐng)域的一個(gè)問題。”鄭秉文說。比如，中央1991年就提出，有條件的省市應(yīng)該逐步將社會(huì)保障統(tǒng)籌層次從縣級(jí)向省級(jí)過渡，但直到2007年9月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部才具體提出要在兩年時(shí)間內(nèi)，在全國實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。彈指一揮間，16年的時(shí)間過去了。鄭秉文認(rèn)為，有些規(guī)劃在提出時(shí)沒有經(jīng)過論證是可以理解的，后論證至少應(yīng)該做，現(xiàn)在的問題是連后論證都沒有。

統(tǒng)籌層次的制約

全世界范圍內(nèi)，像中國這樣，在原有一套社會(huì)保障體系的前提下將其打破并進(jìn)行顛覆式的改革、重建一套新的社會(huì)保障制度的國家并不多見。轉(zhuǎn)型成本和困難程度之高可想而知，在此過程中出現(xiàn)問題也是可以理解的。

完備的社會(huì)保障網(wǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的必要條件和緩沖器。開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要?jiǎng)趧?dòng)力能夠自由流動(dòng)，這就要求勞動(dòng)力在改變工作崗位或工作地點(diǎn)的時(shí)候，可以不受制約地帶著社會(huì)保障走。在社保研究的術(shù)語里，將其稱為社會(huì)保障的“便攜性”問題。在這方面，美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度備受稱道，一個(gè)美國人可以今天在紐約的寫字樓里上班，第二天就到一個(gè)偏僻的州改行去做一名鄉(xiāng)村教師，而不需憂慮社保的轉(zhuǎn)移問題。

可是在中國，情況截然不同，在同一城市改變工作還可以辦理社保轉(zhuǎn)移手續(xù)，但從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移幾乎是不可能的。對(duì)于農(nóng)民工而言，離開城市回到家鄉(xiāng)可能就意味著永遠(yuǎn)不再回來了，于是每到春節(jié)臨近，珠三角有些參加了社保的農(nóng)民工就會(huì)在社保部門前排隊(duì)退保。社保體系是強(qiáng)制性的，不允許退出，但如果不給農(nóng)民工退保又是不公平的，不退就等于將其繳納的積累留在了當(dāng)?shù)兀肆擞质沟蒙绫Ｖ贫让鎸?shí)亡。

十七大報(bào)告在闡述以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)政策時(shí)，對(duì)社保體系改革有這樣的表述：“提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。”當(dāng)記者就社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題征詢?nèi)珖舜蟪Ｎ⒅袊嗣翊髮W(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成的意見時(shí)，這位正要趕往全國人大開會(huì)的社保專家簡(jiǎn)要地回答說，制定社保轉(zhuǎn)續(xù)辦法并不是目的，只是個(gè)過渡性的辦法，真正需要解決的是提高統(tǒng)籌層次。

極端的社會(huì)保障體制有兩種，一種是完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，一種是完全積累制。美國沒有全國性的醫(yī)療保障體系，只有針對(duì)老年人和殘疾人的特殊救助，絕大部分人的醫(yī)療靠商業(yè)保險(xiǎn)解決，美國的全國性社保只有養(yǎng)老。中國的醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，通常討論的社保問題并不涉及這部分現(xiàn)收現(xiàn)付，指的主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)。中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)是兩種極端體制的融合，相對(duì)比較復(fù)雜，稱為“統(tǒng)賬結(jié)合”，個(gè)人繳納工資的8％存入個(gè)人賬戶，企業(yè)繳納工資的20％進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶。

社保便攜性差的主要原因是統(tǒng)籌層次低。美國等發(fā)達(dá)國家都是在全國層面上進(jìn)行統(tǒng)籌，中國則以各市縣為單位統(tǒng)籌，有學(xué)者形象地稱之為“小水缸”，勞動(dòng)者的社保不能自由地在各個(gè)“小水缸”之間流動(dòng)，到了一個(gè)新的地方就要重新參與社保，原有的積累留在了原地，呈現(xiàn)“一人多個(gè)社保關(guān)系”的情況。

2007年10月，江蘇開始在全省范圍內(nèi)為工作變動(dòng)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，可以視為在一省范圍內(nèi)突破“小水缸局限”的努力。目前，有幾個(gè)省實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但鄭秉文認(rèn)為這只是假統(tǒng)籌，只是計(jì)劃在省里，資金還在各縣市，真正的省級(jí)統(tǒng)籌需要資金在省的層次上收入和支出。

在鄭秉文看來，統(tǒng)籌層次低也是社保案頻發(fā)的制度根源。全國有2200多個(gè)市縣級(jí)統(tǒng)籌單位，基金分散在2200個(gè)單位手里，中央政府難以有效控制。于是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)源就潛伏著多達(dá)2000多個(gè)，他們各自為政，各行其是。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，由于他們的余額較多，投資沖動(dòng)更為明顯，所以社保案的發(fā)生頻率就較高。這時(shí)候，2000多個(gè)“小水缸”就變成了2000多個(gè)“小火藥庫”。

制度設(shè)計(jì)復(fù)雜也是制約便攜性的一個(gè)原因。統(tǒng)賬結(jié)合的模式下'轉(zhuǎn)移社保關(guān)系時(shí)個(gè)人賬戶可以帶走，統(tǒng)籌部分由于統(tǒng)籌層次低就帶不走。這是不公平的，因?yàn)檫M(jìn)入統(tǒng)籌賬戶的企業(yè)繳納部分是為CA繳的，如果留在繳費(fèi)地，則個(gè)人不能從中受益，故而有的地方為農(nóng)民工辦理退保的時(shí)候，也計(jì)算一部分統(tǒng)籌繳費(fèi)。

提高便攜性的根基在于把統(tǒng)籌層次提高到全國。這在技術(shù)上并不存在問題，真正的障礙來自于各地發(fā)展水平的不均衡，由于企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)額度的高低差別，造成了統(tǒng)籌賬戶結(jié)余情況的巨大差異，如中西部一些省份資金缺口很大，要向中央財(cái)政申請(qǐng)補(bǔ)助，而在廣東2006年全省養(yǎng)老基金結(jié)余則為1361億元。鄭秉文認(rèn)為，如果現(xiàn)在就實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，就要發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)落后地區(qū)愿意參加社保，而富裕地區(qū)不愿意的局面，最后還是實(shí)行不下去。

養(yǎng)老金的貶值風(fēng)險(xiǎn)

談到現(xiàn)行的社保制度，一個(gè)經(jīng)常被提到的概念是轉(zhuǎn)型成本。改革前的企業(yè)退休人員養(yǎng)老問題由企業(yè)解決，意味著在工作的一代養(yǎng)活老一代，未來的一代再養(yǎng)活這一代，在當(dāng)時(shí)并沒有欠賬發(fā)生，如果那個(gè)制度能夠一直運(yùn)行下去，轉(zhuǎn)型成本不會(huì)出現(xiàn)。鄭秉文教授認(rèn)為，轉(zhuǎn)型成本其實(shí)是算賬算出來的，只要不做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)際它就并不真實(shí)存在，美國的養(yǎng)老金現(xiàn)在是有結(jié)余的，但要是發(fā)幾個(gè)文件進(jìn)行改革，建立并做實(shí)個(gè)人賬戶就立即出現(xiàn)缺口了。建立新社保體制的改革開始后，企業(yè)對(duì)退休職

工的養(yǎng)老義務(wù)被作為“企業(yè)辦社會(huì)”的一部分剝離，而改革開始時(shí)就已經(jīng)退休的“老人”和改革開始后繳費(fèi)年限不足便退休的“中人”所需要的退休金，就構(gòu)成了轉(zhuǎn)型成本，這是從以前的現(xiàn)收現(xiàn)付體制向現(xiàn)在的部分積累制轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。這部分成本的大小，有好多學(xué)者計(jì)算過，有人說是兩三萬億，有人認(rèn)為是七八萬億的，也有人說要達(dá)到10萬億。

轉(zhuǎn)型成本可以由國家財(cái)政支付，也可以由新制度積累的資金來支付。現(xiàn)行制度選擇的是后者。社保模式之所以選擇統(tǒng)賬結(jié)合，就是要讓占大頭的統(tǒng)籌賬戶資金用于支付轉(zhuǎn)型成本，占小頭的個(gè)人賬戶資金作為個(gè)人積累，這就意味著現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的本質(zhì)是一代人在養(yǎng)兩代人。于是就造成了資金的分散，統(tǒng)籌賬戶用于應(yīng)付當(dāng)期支付明顯不足，各地普遍挪用個(gè)人賬戶資金支付當(dāng)期養(yǎng)老金開支，導(dǎo)致個(gè)人賬戶雖然存在，但絕大部分是空賬。

為了填補(bǔ)個(gè)人賬戶的空賬，杜絕未來支付隱患，中央決定從2001年開始在遼寧試點(diǎn)，做實(shí)個(gè)人賬戶，原則是“做小做實(shí)”，只做實(shí)8％。具體方式是，中央財(cái)政出3.75％，地方財(cái)政掏1.25％，另外的3％由各地自己想辦法籌集。2003年，做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)又?jǐn)U大到黑龍江和吉林兩省，基本原則一致，在具體做法上又有所不同。2006年國務(wù)院決定，繼東北三省之后，將做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)擴(kuò)大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆八省(區(qū)、市)，從做實(shí)3％開始。

個(gè)人賬戶做實(shí)之后，新的問題馬上就出現(xiàn)了，即個(gè)人賬戶資金的保值增值問題。鄭秉文說，遼寧做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)后，到2007年底已經(jīng)結(jié)余了380億的資金，加上黑吉兩省，約為450億。加上其他試點(diǎn)八省(市、區(qū))試點(diǎn)的結(jié)余，2007年底的總結(jié)余約為530～550億。怎么處理這些資金成為一個(gè)大難題。采取的政策是分別處理，中央拿出的補(bǔ)貼個(gè)人賬戶做實(shí)的3.75％的資金，委托給全國社?；鹄硎聲?huì)經(jīng)營，承諾的年收益率是3.5％；省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的資金由地方負(fù)責(zé)投資。

中國處于一個(gè)高速發(fā)展期，2007年前11個(gè)月，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)同比上漲4.6％，社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率近年來更是達(dá)到10％以上。如果物價(jià)水平每年保持4％的增長(zhǎng)，就意味著賬戶中的錢在20年后的購買力相對(duì)要下降一半，這實(shí)際就是貶值。鄭秉文說，任何低于社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率的投資都是無效的，最終的結(jié)果將是個(gè)人積累部分在實(shí)際支付時(shí)的貶值，對(duì)養(yǎng)老金的替代率(退休金數(shù)額與退休前工資之比)產(chǎn)生負(fù)面影響，目前企業(yè)退休人員退休金水平低，就與收益率低有關(guān)。他反對(duì)在社保體系上實(shí)賬積累，因?yàn)橹袊F(xiàn)在有世界上最高的投資率、儲(chǔ)蓄率和最低的消費(fèi)率，養(yǎng)老金再進(jìn)行積累，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。名義賬戶制是解決辦法嗎?

在目前的條件下，到2020年是否有可能基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障網(wǎng)?未來享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民是否能夠支付不斷增長(zhǎng)的生活成本?看起來，前景并不樂觀。要達(dá)到已經(jīng)提出的目標(biāo)，需要更開闊的思路。

“我有一個(gè)辦法，嚷嚷好多年了但他們不聽?！编嵄恼f?！八麄儭敝傅氖莿趧?dòng)和社會(huì)保障部的人士。他提出的解決方案是名義賬戶制，也稱為記賬式個(gè)人賬戶。

名義賬戶制是1995年以來歐亞六國(瑞典、意大利、拉托維亞、波蘭、蒙古和吉爾吉斯坦)引入的一個(gè)新的社會(huì)保障制度模式，在實(shí)行中證明是能有效克服轉(zhuǎn)型成本難題的一種制度。該制度混合了現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型以及繳費(fèi)確定型等幾種社保制度的特點(diǎn)。首先，從融資方式上看，它建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)之上，即社會(huì)繳費(fèi)直接用于支付當(dāng)前的退休者，個(gè)人的“名義賬戶”僅是一種“記賬”的管理方式，而不需實(shí)賬積累；其次，雖然個(gè)人賬戶中的資產(chǎn)是“名義”的，但在退休后與做實(shí)是一樣的，繳多少拿多少，多繳多得。

通俗地說，名義賬戶制就是把社保賬戶變成一個(gè)銀行賬戶，有清楚的個(gè)人繳費(fèi)記錄，做不做實(shí)那是國家的事情，只要退休時(shí)有錢就行，與個(gè)人無關(guān)，正如銀行將吸納的存款貸給哪家企業(yè)與儲(chǔ)戶無關(guān)一樣。政府需要做的是根據(jù)實(shí)際情況為參保者的繳費(fèi)確定一個(gè)利率，每年都公布一次，利滾利，到參保者退休后根據(jù)本息以退休金的方式兌現(xiàn)。

鄭秉文認(rèn)為，這個(gè)制度有諸多好處，可以解決現(xiàn)有體制的若干難題。首先，名義賬戶制有完全的激勵(lì)作用，將現(xiàn)在個(gè)人繳納的工資的8％和企業(yè)配比的20％全都記入個(gè)人賬戶，個(gè)人得實(shí)惠，如同大家都愿意繳住房公積金一樣，因?yàn)閱挝唤o很高的配比繳費(fèi)，這就有利于到2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，因?yàn)榇蠹叶荚敢鈪⒈?，不用去逼他。與此相對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)行體制下，繳納只有少部分進(jìn)入個(gè)人賬戶，工作變動(dòng)還有可能導(dǎo)致此前繳費(fèi)的損失，造成人們參保的積極性不高。其次，退休一代的退休金完全用當(dāng)前繳費(fèi)支付，沒有了統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶造成的資金分散，不僅大大緩解了資金缺口問題，解決了轉(zhuǎn)型成本，而且，還解決了積累制的投資難題。再次，可以解決全流動(dòng)問題，人走到哪里都是一個(gè)賬戶，全國一個(gè)號(hào)碼，隨時(shí)隨地可以電話查詢，不再受地域的限制，不存在統(tǒng)籌問題。甚至在短期內(nèi)，連名義利率都不需要財(cái)政出錢補(bǔ)貼，因?yàn)槊磕晷略龅膮⒈Ｈ藛T繳納的保費(fèi)，就可以抵得上名義利率產(chǎn)生的“利息”。最后，它避免了做實(shí)賬戶以后實(shí)際投資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，那樣，個(gè)人賬戶就跟“股票賬戶”沒什么兩樣了，風(fēng)險(xiǎn)在個(gè)人，而名義賬戶的本質(zhì)是“銀行賬戶”，個(gè)人沒風(fēng)險(xiǎn)。

名義賬戶制的方案在國內(nèi)獲得了一些學(xué)者的認(rèn)可，但由于與國家現(xiàn)已確定的政策取向相去甚遠(yuǎn)，被接納的可能性不高。1993年召開的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》確定了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的改革目標(biāo)，1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》又進(jìn)一步明確了由現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”的新體制過渡方案，近年在社保領(lǐng)域的一切新舉措都是在這個(gè)方向上展開的。

鄭秉文教授說，他曾經(jīng)向社會(huì)保障主管官員提出過他的建議，得到的回答是“不符合中央精神”。對(duì)此他很不以為然，“什么叫符合中央精神?實(shí)事求是才最符合中央精神呢，能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、建立和諧社會(huì)是最符合中央精神的?！?/p>