內(nèi)生和規(guī)則：擴(kuò)大基層民主的發(fā)展路徑

宋建勛　洪開開　王宏旭　林　龍

基層民主制度和實(shí)踐，是建設(shè)我國社會主義民主的重要組成部分，也是我國民主政治實(shí)踐中最為活躍、最具有創(chuàng)造力的領(lǐng)域，在中國民主政治的整體發(fā)展中處于重要地位。浙江省基層民主建設(shè)是在國家整體發(fā)展的大背景下展開的，其發(fā)展與其他省份有著不可避免的共性。同時，由于浙江經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的地方特性，其基層民主政治的發(fā)展又有著自身的特點(diǎn)和邏輯。本文試圖通過對改革開放30年來，浙江省基層民主建設(shè)發(fā)展路徑的回顧，總結(jié)并探尋其中的經(jīng)驗和規(guī)律，為進(jìn)一步推動我國基層民主政治的有序、健康發(fā)展提供參考。

一、改革開放以來浙江基層民主的發(fā)展歷程

（一）醞釀和萌芽階段（1978年—1987年）

黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志將發(fā)展基層民主與給予基層經(jīng)濟(jì)自主權(quán)結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)基層民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的相互促進(jìn)關(guān)系。1980年l月，全國人大常委會重新頒布了50年代中期制定的城市街道辦事處組織條例等有關(guān)居民委員會制度的四個法律文件，城市居委會的工作開始恢復(fù)正常狀態(tài)。1982年憲法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次以根本大法的形式明確規(guī)定了村（居）民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用。浙江省根據(jù)憲法規(guī)定，開展了居委會的組建工作，建立、健全了居民委員會的組織機(jī)構(gòu)，制定和完善了各項規(guī)章制度，居委會工作出現(xiàn)有序發(fā)展的新局面。1982年之后，浙江省開始村民委員會選舉的試點(diǎn)工作。1983年1月，彭真同志在杭州市調(diào)研時，就村民委員會的設(shè)置、作用等問題發(fā)表了講話，對浙江的村民委員會建設(shè)具有重要指導(dǎo)作用。1983年10月，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。浙江省委、省政府全面貫徹落實(shí)通知精神，截至1984年9月底，全部完成政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作，共建鄉(xiāng)政府3041個、鎮(zhèn)政府235個。與此同時，村民自治的其他制度逐漸建立。

這一階段，浙江省基層民主建設(shè)的重點(diǎn)是建立、健全城鄉(xiāng)基層自治組織，逐步理順基層組織的內(nèi)部關(guān)系，培養(yǎng)群眾的自治觀念，提高群眾的自治能力。由于處在萌芽階段，也出現(xiàn)了某些組織渙散和制度缺失等情況，“強(qiáng)行政性和弱民主自治性”問題顯著，程序設(shè)計粗糙，民主程度較低。如1985年，浙江省黃巖縣查處治安案件有656起，1986年965起，1987年1041起，農(nóng)村社會管理一度出現(xiàn)了失序和混亂狀態(tài)。基層干部為了完成上級指令，不得不采取某些非常手段，致使部分地區(qū)干群關(guān)系更加緊張和惡化。

（二）探索和試驗階段（1988年—1997年）

1988年11月28日，浙江省人大常委會通過了村民委員會組織法（試行）實(shí)施辦法，對如何開展村民選舉作了較為具體的規(guī)定。各地按照要求，廣泛開展了村民自治示范活動。這一時期，村委會選舉出現(xiàn)了干部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、年輕化現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)能人開始走上基層政壇。如椒江市1992—1993年度村委會換屆選舉中，各類廠長（經(jīng)理）218人當(dāng)選為村委會干部，占當(dāng)選干部總數(shù)的21.8％。1996年，永康市農(nóng)村干部中個私業(yè)主所占的比例，更是達(dá)到40%左右。這一現(xiàn)象反映了浙江民營經(jīng)濟(jì)對村民委員會選舉的影響。浙江省城市居民自治相對于全國其他省份起步較早。1988年，杭州市下城區(qū)率先在全國開展了社區(qū)服務(wù)。到1993年底，杭州、寧波、溫州等市的社區(qū)服務(wù)普及面已達(dá)75％。截至1998年底，全省共有社區(qū)服務(wù)設(shè)施1.1萬個，社區(qū)服務(wù)中心100個。

這一階段，浙江的基層民主建設(shè)取得了一定發(fā)展，但是與全國其他省份相比，步子有些謹(jǐn)慎。實(shí)際上，這一階段，浙江基層民主建設(shè)更多地注重公民意識教育。如1991年，浙江省寧波市制定的《村民自治示范村達(dá)標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)》中，把“精神文明建設(shè)卓有成效”和“履行公民義務(wù)，完成國家任務(wù)”作為最前兩條。而遼寧等地則將“差額選舉”、“完善民主制度”排在評分內(nèi)容的前列。

（三）全面推進(jìn)階段（1998年至今）

1998年11月，村民委員會組織法頒布后，浙江基層民主建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展時期，主要表現(xiàn)在：城市社區(qū)自治、村民自治和非公有制企業(yè)改革全面推進(jìn)，基本呈現(xiàn)出“三位一體”的發(fā)展格局，涌現(xiàn)出一大批基層民主的創(chuàng)新之舉，呈現(xiàn)了其“后發(fā)力”，實(shí)現(xiàn)了基層民主的跨越式發(fā)展。這一階段，社區(qū)居民委員會、村務(wù)公開、職工代表大會等制度不斷完善；社區(qū)直選、“自薦海選”等選舉形式不斷拓展；民主懇談、村務(wù)公決等公眾參與渠道不斷拓寬。隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，1999年，浙江省修訂了村委會組織法實(shí)施辦法和村委會選舉辦法。2004年，浙江省又對村委會選舉辦法做了修訂。2005年4月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)關(guān)于印發(fā)《浙江省村級組織工作規(guī)則（試行）》的通知，這也是全國第一個由省級黨委、政府出臺的規(guī)范村級組織的工作規(guī)則。同年6月，浙江省又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善村務(wù)公開和民主管理制度的通知》。此外，浙江省還制定了社區(qū)居民委員會換屆選舉工作暫行規(guī)定等一系列法規(guī)政策文件，為基層民主自治工作的順利開展，提供了重要的法律保障和政策支持。

經(jīng)過30多年的努力，特別是近10年里，浙江基層民主建設(shè)取得了令人矚目的成就，走在了全國前列。截至2007年底，浙江省有8個縣（市、區(qū)）被國家民政部授予“全國村民自治模范縣（市、區(qū)）”稱號；16個市、區(qū)被國家民政部命名為全國社區(qū)建設(shè)示范市、區(qū)，數(shù)量居全國第一。

二、浙江基層民主的制度創(chuàng)新

近年來，浙江基層民主建設(shè)中的創(chuàng)新之多居全國前列，在國內(nèi)外產(chǎn)生了很大影響。這里擷取

幾例。

（一）“自薦海選”：探索基層民主選舉方式的實(shí)踐

2005年3月，杭州市余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)唐家埭村以“自薦海選”方式選出村委會成員，這在全國基層民主選舉中開了先河。所謂“自薦海選”，是指村民向本村選舉委員會自薦報名參加競選，選民可以選舉“自薦”人，也可以另選其他選民的選舉方式。明確“自薦”人不是候選人，“自薦海選”屬無候選人提名的直接選舉?！白运]海選”的創(chuàng)新意義主要體現(xiàn)在：一是避免了“海選”無目標(biāo)、得票散的情況，彌補(bǔ)了“海推直選”環(huán)節(jié)多、成本高的不足。二是通過“毛遂自薦”的報名方式，拓寬了農(nóng)村基層群眾選好當(dāng)家人的渠道，搭建了農(nóng)村優(yōu)秀人才發(fā)揮才干的平臺。三是將原候選人的“無序”競爭變?yōu)楝F(xiàn)在“自薦”人的“有序”競爭，改“暗”爭為“明”爭，降低了出現(xiàn)賄選的概率。

（二）“民主懇談”、“村務(wù)監(jiān)督委員會”：深化基層民主決策、管理和監(jiān)督工作的實(shí)踐

“民主懇談”是對溫嶺市在鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)及市直機(jī)關(guān)開展的各種基層民主活動的統(tǒng)稱，發(fā)端于1999年松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。當(dāng)時松門鎮(zhèn)采用論壇形式，邀請村民同鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就共同關(guān)心的問題一起進(jìn)行交流，取得了出乎意料的成效，受到群眾熱烈歡迎，被譽(yù)為“松門鎮(zhèn)的焦點(diǎn)訪談”。此后，民主懇談逐步推廣到溫嶺的政府機(jī)關(guān)和非公企業(yè)。2004年3月，溫嶺民主懇談獲得第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)再次創(chuàng)新，把民主懇談的方式引入人代會，讓民眾與代表參與到公共預(yù)算的審核和監(jiān)督過程中來。民主懇談在溝通民意、增進(jìn)基層政府與村民的相互理解、相互信任方面取得積極的成效，形成了社會公眾廣泛參與的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層地方治理模式，被譽(yù)為“中國21世紀(jì)基層民主的第一縷曙光”。

2004年2月到6月，武義縣在白洋街道后陳村開展完善村務(wù)公開與民主管理試點(diǎn)工作，探索建立可操作性比較強(qiáng)的村級民主監(jiān)督體制與機(jī)制。這個過程中，后陳村制定了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》兩項制度，并創(chuàng)建了“村務(wù)監(jiān)督委員會”，這是全國第一個在村民自治中專門從事監(jiān)督的村級組織。這一做法經(jīng)過一年的運(yùn)行，實(shí)踐證明成效顯著。2005年5月后已在武義全縣的550多個村莊中普遍推廣。村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)及其職權(quán)配置，把村務(wù)監(jiān)督專職化，增強(qiáng)了監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性，監(jiān)督的力度明顯增強(qiáng)。

（三）“選聘分離”、創(chuàng)建“現(xiàn)代和諧社區(qū)”：改革城市社區(qū)民主管理模式的實(shí)踐

2003年，寧波市海曙區(qū)在社區(qū)居委會直選中，實(shí)行了“選聘分離”制度。所謂“選聘分離”，指的是由義務(wù)的自治組織(居委會)與付酬的專業(yè)社工相結(jié)合，居委會代表社區(qū)民意，而社工貫徹居委會的意志，負(fù)責(zé)完成社區(qū)日常事務(wù)包括政府指定事務(wù)，聘用社工的費(fèi)用由政府財政支付。社工的招聘，由各區(qū)政府、街道辦事處統(tǒng)一操作前期甄選考核工作，各居委會則出面簽訂年度勞動合同，居委會掌握“用人權(quán)”。該模式完善了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，提高了社區(qū)工作效率，被學(xué)者們稱為社區(qū)的公司治理結(jié)構(gòu)，“是居委會運(yùn)作模式的一種根本性變革?！?/p>

2004年開始，杭州市下城區(qū)積極探索“現(xiàn)代和諧社區(qū)”發(fā)展新模式。下城區(qū)社區(qū)形成了黨委核心力、政府推動力、社會參與力、市場運(yùn)作力、社區(qū)自治力“五位一體”的運(yùn)行機(jī)制。建立“三評互動”制度，具體指居民評社區(qū)、社區(qū)評部門、部門評社區(qū)，將群眾評選、社區(qū)評議、政府評估三者有機(jī)結(jié)合，形成了以群眾公認(rèn)度和滿意度為核心的社區(qū)考評機(jī)制。創(chuàng)建“現(xiàn)代和諧社區(qū)”突出群眾參與的重要性，依靠社區(qū)居民和民間組織的力量，共建共享，推進(jìn)了社區(qū)的民主管理。

（四）“工資集體協(xié)商”、“工會維權(quán)”：拓展企業(yè)民主管理，探索工會維權(quán)模式的實(shí)踐

2003年6月，溫嶺市新河鎮(zhèn)政府13名從各類企業(yè)中選派的職工代表與20多名企業(yè)負(fù)責(zé)人，面對面進(jìn)行工資協(xié)商。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過改進(jìn)和完善，逐步形成行業(yè)工資集體協(xié)商機(jī)制。之后，這一做法在溫嶺的其他行業(yè)得到推廣。中國社會學(xué)研究會會長陸學(xué)藝評價稱，溫嶺的工資協(xié)商機(jī)制，著眼于重構(gòu)和諧健康的勞動關(guān)系，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。2008年3月，建立工資集體協(xié)商機(jī)制第一次寫入國務(wù)院的政府工作報告。

2000年10月，義烏市職工法律維權(quán)協(xié)會（2005年1月更名為義烏市總工會職工法律維權(quán)中心）成立。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，該協(xié)會成功摸索出一套運(yùn)作機(jī)制。具體做法為：與法律援助中心對接；與律師事務(wù)所“掛鉤”；建立跨地區(qū)的工會聯(lián)合維權(quán)工作站；與媒體合作；聘請義烏市各級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“顧問”。這些社會化服務(wù)的手段，強(qiáng)化和延伸了工會維權(quán)職能，降低了職工維權(quán)的成本，并且大大化解了勞資矛盾。2004年，胡錦濤總書記對這一做法作出重要批示。2008年，義烏工會社會化維權(quán)模式獲得了第四屆中國地方政府創(chuàng)新獎。

（五）“民間商會”、“農(nóng)村合作協(xié)會”：推進(jìn)社會組織新型合作化的實(shí)踐

溫州商會是我國最具民間特質(zhì)和發(fā)展最好的現(xiàn)代商會之一。近些年，溫州各類商會不僅在數(shù)量上快速增長,而且在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。溫州商會通過民主選舉的方式產(chǎn)生商會領(lǐng)導(dǎo)人；依靠會員企業(yè)的會費(fèi)、理事單位的自愿捐助和章程規(guī)定的服務(wù)性收費(fèi)等方式，作為商會運(yùn)作的資金來源；為了保證組織決策的民主性、代表性，不斷完善和健全商會的組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制；并且，在長期的市場活動中，發(fā)展出了一套基于群體自愿遵守的制度規(guī)范和糾紛化解機(jī)制。有學(xué)者表示，溫州民間商會的大量涌現(xiàn)，并以其獨(dú)特的組織優(yōu)勢公開地介入社會公共事務(wù)的治理之中，成為不同于國家力量的一種自下而上的組織力量，對社會的運(yùn)作甚至是政府的決策和目標(biāo)都產(chǎn)生了重要影響，標(biāo)志著工商領(lǐng)域內(nèi)社會自主治理格局的形成。

2006年3月，瑞安農(nóng)村合作協(xié)會正式成立。瑞安農(nóng)協(xié)的會訓(xùn)是“三位一體服務(wù)三農(nóng)，條塊交融統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”?！叭灰惑w”系指農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作和信用合作，乃至將整個農(nóng)村的金融、流通和技術(shù)推廣體系結(jié)為一體。“條塊交融”系指專業(yè)性合作與社區(qū)性合作相互交融。在此基礎(chǔ)上，服務(wù)“三農(nóng)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)村合作協(xié)會成立以來，積極發(fā)揮聯(lián)合聯(lián)動、聯(lián)保聯(lián)貸、聯(lián)購聯(lián)銷的作用，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資金支撐、市場對接等問題做出了重要貢獻(xiàn)。有人評價，瑞安農(nóng)村合作協(xié)會形成的統(tǒng)一而又多元、全方位多層次綜合性的農(nóng)村合作體系，掀起新農(nóng)村建設(shè)的新篇章，為全國改革積累了經(jīng)驗。

以上創(chuàng)新之舉，盡管帶有鮮明的浙江印記，但毫無疑問的是，這些做法極大地豐富了中國基層民主建設(shè)的內(nèi)容和形式，其中的一些經(jīng)驗值得認(rèn)真總結(jié)和研究。

三、制度內(nèi)生與政府規(guī)制：浙江基層民主發(fā)展的啟示

浙江基層民主遵循著內(nèi)在需求觸動、政府有效規(guī)范的軌跡，創(chuàng)造性地開辟了一條基層民主的發(fā)展路徑。其啟示主要有以下三個方面：

（一）現(xiàn)實(shí)性與本土化：基層民主實(shí)踐的重要資源

任何一項制度的創(chuàng)新都源于現(xiàn)實(shí)的需要。在浙江，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是民營經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起，使得原來的制度已經(jīng)不能適應(yīng)新情況，誘發(fā)制度變遷，一套新的制度隨即應(yīng)勢而生。例如，義烏擁有全國最大的小商品市場，非公企業(yè)占八成以上，外來人口超過本地人口，達(dá)70多萬。前幾年，該市每年發(fā)生的勞動糾紛、勞動爭議約在1萬起左右，有相當(dāng)一部分得不到及時處理。許多外來務(wù)工人員在遇到糾紛時，往往不走法律渠道而選擇沉默，或采取非常規(guī)手段。針對這些現(xiàn)實(shí)問題，義烏工會開始了“維權(quán)模式”的創(chuàng)新和探索。與此類似，溫嶺市的工資集體協(xié)商制度，就是在勞資矛盾緊張狀態(tài)下創(chuàng)設(shè)的一項新制度。不難發(fā)現(xiàn)，浙江的基層民主創(chuàng)新，往往是在發(fā)展態(tài)勢驅(qū)動下，為解決具體難題而產(chǎn)生的，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。也正因如此，浙江的基層民主堅持了本土化的路線，將各類制度創(chuàng)新扎根于本地的土壤，地方特色鮮明，“不務(wù)虛名，講求實(shí)效；不強(qiáng)求一律，不搞一刀切”。一言以蔽之，只有一切從實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)時代發(fā)展的需要，求真務(wù)實(shí)、因地制宜地進(jìn)行基層民主創(chuàng)新，基層民主政治建設(shè)才能有針對性和富有成效，從而避免走形式主義、搞“政治秀”。

（二）包容性與規(guī)制型：基層民主運(yùn)作的核心策略

政府管理科學(xué)有為，是浙江各級政府行政管理改革的重要經(jīng)驗。在實(shí)踐中具體體現(xiàn)為“無為而治”、“制度有為”。所謂的“無為而治”，指的是政府注重群眾的首創(chuàng)精神，“不干預(yù)、不爭論、不張揚(yáng)”，低調(diào)進(jìn)行著體制和機(jī)制創(chuàng)新，從而奠定先發(fā)優(yōu)勢。浙江省委、省政府一直強(qiáng)調(diào)“群眾滿意、務(wù)求實(shí)效”的工作態(tài)度，對于一時不好定性的新事物新現(xiàn)象，采取允許試、允許看、允許改的做法，等成熟之后，及時總結(jié)，予以推廣。對于基層群眾創(chuàng)新采取這種開放和包容精神，體現(xiàn)了高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和政治水平。此外，對于復(fù)雜的基層問題，浙江各級政府“該出手時就出手”，通過“制度有為”，科學(xué)地引導(dǎo)基層民主良性發(fā)展。政府將一些創(chuàng)新之舉科學(xué)有序地納入到體制框架中，并加以規(guī)范；同時堅持漸行推進(jìn)，逐步完善推廣。簡言之，正是因為政府以包容和開放的態(tài)度來對待基層民主的實(shí)踐與探索，才使政府行政管理與基層群眾自治得以有效銜接和良性互動。這一方面為基層民主的創(chuàng)新提供了發(fā)展空間；另一方面也使得浙江基層民主有效地規(guī)避了“冒進(jìn)”和無序的風(fēng)險。

（三）人本性與社會化：基層民主發(fā)展的根本目標(biāo)

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，是社會主義民主政治價值觀和黨的根本宗旨的集中體現(xiàn)。浙江省基層民主創(chuàng)新雖然強(qiáng)調(diào)自治基礎(chǔ)上的制度建設(shè)，但更加注重的是人的因素。一切為了人，激發(fā)人的活力，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。此外，在培育社會組織，有效發(fā)揮社會組織擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治的功能等方面，浙江也積累了不少經(jīng)驗。溫州商會、農(nóng)民專業(yè)合作社等民間組織，作為政府和私營部門之外的“第三方力量”，在協(xié)調(diào)個人和政府部門之間關(guān)系上，發(fā)揮了積極作用，從而進(jìn)一步激發(fā)了社會的活力，拓展了基層民主的發(fā)展路徑。

浙江基層民主的探索還在進(jìn)行，盡管取得了一些成就，但是遇到的困境和難題不容忽視。毋庸諱言，著眼于構(gòu)建和諧社會，建設(shè)“法治浙江”，實(shí)施“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略，浙江的基層民主建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。

（作者單位：浙江省人大常委會研究室）