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    交通運(yùn)輸部:職能合并就能解決問(wèn)題嗎?

    2008-03-29 02:37:10
    中國(guó)新聞周刊 2008年10期
    關(guān)鍵詞:濟(jì)南市客運(yùn)機(jī)場(chǎng)

    郇 麗

    分部門而治時(shí)糾紛不斷,也承載著過(guò)高的成本,大部制是否能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能上的整合,任重而道遠(yuǎn)

    這似乎是一場(chǎng)無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)。

    城市化進(jìn)程中的沖突

    “這是對(duì)農(nóng)民出行權(quán)的歧視。”

    2007年9月16日,經(jīng)過(guò)一年多的談判,濟(jì)南市公交總公司與濟(jì)南市歷城區(qū)(郊區(qū))客運(yùn)公司終于達(dá)成協(xié)議,濟(jì)南市公交總公司的公交車允許開(kāi)出城,而“歷城客運(yùn)”則退出公交營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)。

    在此之前,雙方的糾紛已經(jīng)持續(xù)多年。

    原因是濟(jì)南歷城區(qū)內(nèi)大量道路為交通部門管轄,營(yíng)運(yùn)資格歸其下的屬“歷城客運(yùn)”。但是隨著城市化進(jìn)程加快,城市不斷擴(kuò)大,城建部門下屬的濟(jì)南市公交總公司認(rèn)為,歷城區(qū)已屬于市區(qū)范圍,公交車在市區(qū)范圍開(kāi)線運(yùn)營(yíng)理所應(yīng)當(dāng)。

    濟(jì)南市公交總公司的行為遭到了歷城客運(yùn)的強(qiáng)烈的抵制,抵制方同樣振振有詞:多年來(lái),歷城客運(yùn)按交通客運(yùn)行業(yè)管理要求繳納養(yǎng)路費(fèi)、客運(yùn)基金管理費(fèi)、乘客保險(xiǎn)費(fèi)等,濟(jì)南公交若與其在相同線路上運(yùn)營(yíng)屬于“不公平”競(jìng)爭(zhēng)。

    雙方矛盾不斷升級(jí),地方政府的協(xié)調(diào)也“想盡辦法”。譬如,在長(zhǎng)清區(qū)至濟(jì)南市區(qū)、長(zhǎng)清至章丘市公交化客運(yùn)線路上實(shí)行公交公司與客運(yùn)企業(yè)合營(yíng),抑制長(zhǎng)清、章丘出租車進(jìn)入濟(jì)南市區(qū)營(yíng)運(yùn)等等。濟(jì)南市交通局新聞發(fā)言人宮德勇說(shuō),“這是沒(méi)有辦法的辦法”。

    濟(jì)南市歷城客運(yùn)無(wú)奈地退出市場(chǎng)顯得有點(diǎn)冤,因?yàn)檫@并非純粹市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。交通部干部管理學(xué)院教授張柱庭分析稱,分屬兩個(gè)部門的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)交通管理,人為地劃分了“城市公交”和“道路運(yùn)輸”兩種模式,直接造成了不公平的競(jìng)爭(zhēng),各地“打架”不斷。

    分屬兩個(gè)部門管理帶給經(jīng)營(yíng)者的,不僅所承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不同,而且,兩個(gè)部門各自立法,又各自執(zhí)法。發(fā)生在濟(jì)南的故事正是如此,城市公交、出租行業(yè)歸屬城建系統(tǒng)管理,濟(jì)南市區(qū)以外的縣鄉(xiāng)客運(yùn)歸屬交通部門管理,但是城市在不斷擴(kuò)張,原來(lái)的城鄉(xiāng)界限變得模糊,兩種公共客運(yùn)間的矛盾沖突便開(kāi)始凸顯,而在這種情形下,“道路運(yùn)輸”票價(jià)明顯高于城市客運(yùn)的票價(jià)。張柱庭說(shuō),這是對(duì)農(nóng)民出行權(quán)的歧視。

    受歧視的不僅僅是農(nóng)民。成都大學(xué)位于成都市近郊石陵鎮(zhèn),但市區(qū)到石陵鎮(zhèn)的公交車終點(diǎn)站距學(xué)校有一站多路的距離。為了將這一站的公交車延長(zhǎng)到校門口,成都大學(xué)的老師們,包括很多人大代表、政協(xié)委員跑了一年多,這一站路怎么也沒(méi)有開(kāi)過(guò)去。

    原因同樣是,成都市內(nèi)的交通是成都市政公用局承擔(dān),城外的交通歸成都市交通局管——城里的公交車不能出城,郊區(qū)的車也不能到城里攬客。

    同樣的故事在各地頻頻上演,地方政府疲于應(yīng)對(duì)。2006年1月20日,成都市委、市政府撤銷交通局,組建交通委員會(huì),將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車、市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔(dān)鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能,都?xì)w到了新交通委員會(huì)。成都市交通委員會(huì)的牌子旁,同時(shí)掛著成都市公共交通管理局的牌子。

    “兩塊牌子一套人馬”的交通綜合管理,看似簡(jiǎn)單了,但對(duì)于分割管理的交通局卻意味著一場(chǎng)轟轟烈烈的機(jī)構(gòu)整合,成都市交委副主任涂智對(duì)媒體表示,“估計(jì)得鬧騰一陣子”。

    終于,這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,明確了包括公交、出租和地鐵的管理不再由建設(shè)部城建司交通處來(lái)進(jìn)行管理,城市內(nèi)外公路都?xì)w交通運(yùn)輸部管理,“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”管理模式仿佛畫(huà)上了句號(hào)。交通部在回應(yīng)《中國(guó)新聞周刊》記者的采訪時(shí)也表示,綜合運(yùn)輸體系并非朝夕之間的事,人員調(diào)整將持續(xù)到6月份。

    民航總局“回歸”

    過(guò)去的機(jī)場(chǎng)改革并不理想

    此次機(jī)構(gòu)改革,民航總局不再保留,組建國(guó)家民用航空局。有專家稱,這次機(jī)構(gòu)改革是民航總局的“回歸”。

    民航總局此次劃歸交通運(yùn)輸部,一個(gè)很重要的原因是推行多年政企分開(kāi)的結(jié)果。此前,民航總局進(jìn)行了3次行政管理體制改革: 1980年,民航走企業(yè)化道路;1987年,航空公司和機(jī)場(chǎng)分離;2002年,國(guó)務(wù)院6號(hào)文件要求民航業(yè)政企分開(kāi),組建了中航、南航、東航三家航空公司,資產(chǎn)劃歸國(guó)資委——民航總局由此改變了既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的身份。

    不得不提的是,過(guò)去的機(jī)場(chǎng)改革并不理想。2003年成立民航總局后,機(jī)場(chǎng)全部下放給地方政府,但多數(shù)省份不愿接受。放下去,又被退了回來(lái)——因?yàn)榈胤秸辉敢獬袚?dān)機(jī)場(chǎng)的修建、維護(hù)等成本。那次改革的結(jié)果是,首都機(jī)場(chǎng)收購(gòu)重組了9個(gè)省區(qū)的31個(gè)機(jī)場(chǎng),以西安咸陽(yáng)機(jī)場(chǎng)為主的西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)重組了4個(gè)省區(qū)的機(jī)場(chǎng),海南航空公司收購(gòu)了7個(gè)省區(qū)的13個(gè)機(jī)場(chǎng)。

    中國(guó)民航總局代局長(zhǎng)李家祥說(shuō),國(guó)務(wù)院曾明文規(guī)定禁止航空公司收購(gòu)機(jī)場(chǎng),這也是國(guó)際上通行的規(guī)則,海南航空集團(tuán)兼并收購(gòu)機(jī)場(chǎng)的行為,是否合法也存在疑問(wèn)。而首都機(jī)場(chǎng)等機(jī)場(chǎng)集團(tuán)到處兼并收購(gòu),很容易忽視本身需要提供的服務(wù)。

    機(jī)場(chǎng)改革也帶來(lái)了管理的不統(tǒng)一。日前新疆飛北京的CZ6901航班因發(fā)現(xiàn)可疑液體,被迫在蘭州中川機(jī)場(chǎng)迫降。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn),安檢責(zé)任在新疆機(jī)場(chǎng)。李家祥表示,面對(duì)這樣的事件民航總局卻無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn),因?yàn)樵摍C(jī)場(chǎng)歸地方管理。李家祥認(rèn)為,機(jī)場(chǎng)不能完全企業(yè)化,要建個(gè)機(jī)場(chǎng)管理局,即承擔(dān)管理職能的事業(yè)單位,再把經(jīng)營(yíng)的部分剝離成立公司,機(jī)場(chǎng)從營(yíng)利性轉(zhuǎn)向公共服務(wù)性職能,這樣機(jī)場(chǎng)的高物價(jià)等現(xiàn)象才能解決。

    人們對(duì)民航總局劃歸大部制的期待自然不僅僅是機(jī)場(chǎng)的高物價(jià),還有諸如從市區(qū)到機(jī)場(chǎng)的交通成本——目前很多城市到機(jī)場(chǎng)沒(méi)有公交車,大都依靠“機(jī)場(chǎng)巴士”往返機(jī)場(chǎng),這是個(gè)一直被忽視的問(wèn)題,如何解決值得期待。

    物流業(yè)期待更大空間

    分部門管制的結(jié)果,是我們?cè)诓恢挥X(jué)中承擔(dān)著不低的交易成本

    物流成本是此次部門融合考慮的重要因素。

    2007年,中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司終于開(kāi)通了從連云港到莫斯科的海鐵聯(lián)運(yùn)通道。

    而此前,中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司從日本、韓國(guó)運(yùn)來(lái)的貨物,只能經(jīng)中國(guó)港口運(yùn)至德國(guó)漢堡港,再經(jīng)陸路運(yùn)輸至俄羅斯,需要至少60天。海鐵聯(lián)運(yùn)開(kāi)通后,中國(guó)海運(yùn)(集團(tuán))總公司的貨物在連云港無(wú)縫銜接,經(jīng)鐵路直接到達(dá)莫斯科,僅用16天時(shí)間。

    這樣一條海鐵聯(lián)運(yùn)路線,需要交通部與鐵道部門多次溝通,顯得頗為“奢侈”。對(duì)港口而言,不僅希望鐵路通到港口,同樣希望高速公路開(kāi)到港口。但中國(guó)卻一直實(shí)行部門分割的交通管理體制,交通部主管水運(yùn)和公路,民航總局負(fù)責(zé)航空機(jī)場(chǎng),鐵道部負(fù)責(zé)鐵路,各種運(yùn)輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接并不容易。

    實(shí)際上,從20世紀(jì)60年代開(kāi)始,發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始紛紛設(shè)立綜合交通運(yùn)輸管理部門,各種運(yùn)輸方式的轉(zhuǎn)換、銜接開(kāi)始由一個(gè)承運(yùn)人組織完成的模式。

    據(jù)了解,從上世紀(jì)80年代以來(lái),國(guó)務(wù)院曾經(jīng)先后5次有組建交通運(yùn)輸部或交通委員會(huì)的計(jì)劃,但最終都不了了之。而多個(gè)行政管理職能分散在數(shù)個(gè)部委之間分部門管制的結(jié)果,是我們?cè)诓恢挥X(jué)中承擔(dān)著不低的物流成本,目前國(guó)內(nèi)物流成本占國(guó)家GDP接近20%,而發(fā)達(dá)國(guó)家一般在10%左右。

    據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員林家彬介紹,郵政并入交通運(yùn)輸部,也正是考慮發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。國(guó)家郵政局長(zhǎng)馬軍勝對(duì)媒體表示,目前國(guó)內(nèi)郵政業(yè)的業(yè)務(wù)收入在世界排名列第八,產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小,郵政業(yè)需要一個(gè)便捷、通暢、高效、安全的平臺(tái),拓展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

    他說(shuō),國(guó)內(nèi)包裹服務(wù)潛力很大,2007年國(guó)內(nèi)快遞、包裹量人均不足1件,而美國(guó),僅UPS一家公司去年人均就達(dá)13件,全美四大公司加起來(lái)則達(dá)30件左右。

    分部門而治時(shí)糾紛不斷,也承載著過(guò)高的成本,大部制是否能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能上的整合,只怕任重而道遠(yuǎn)。

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