行政程序法湖南試水

楊中旭

日本行政程序法出臺的曲折進(jìn)程表明，行政權(quán)力部門是該法出臺的最大阻力。而中國行政程序法地方版本出臺的關(guān)鍵，則是地方行政首長的態(tài)度

“這是唯一的例外?！?月23日上午9時45分，48歲的湖南省長周強(qiáng)準(zhǔn)時出現(xiàn)在長沙市蓉園賓館《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》專家咨詢論證會現(xiàn)場，開門見山地表達(dá)了對這次會議的重視。他透露，最近一段時間，省里停掉了其他的會議，為抗冰雪救災(zāi)與災(zāi)后重建讓路。

周強(qiáng)一整天都把自己關(guān)在會議室里，與11位來自北京、1位來自浙江的專家閉門討論。他不時插話，就一些原則問題和具體案例發(fā)表意見。在接受《中國新聞周刊》采訪時，周強(qiáng)表示，草案業(yè)已經(jīng)過省政府常務(wù)會議討論，相關(guān)公示、征求公眾意見程序亦在進(jìn)行中，預(yù)計全國“兩會”之后即可正式通過實(shí)施。

《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》起草組組長、中國行政法學(xué)會會長應(yīng)松年教授在發(fā)言中說：《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱程序規(guī)定)的制定實(shí)施，標(biāo)志著當(dāng)?shù)卣谝婪ㄐ姓⒔ㄔO(shè)法治政府的道路上邁出了決定性的一步。

模式之變

年輕的中國政法大學(xué)教授王萬華是程序規(guī)定的主要起草者之一，她在2月23日的專家論證會上發(fā)言：程序規(guī)定實(shí)現(xiàn)了從管理者中心模式向公民權(quán)利中心模式的轉(zhuǎn)變。

“行政權(quán)力縮水之處，就是公民權(quán)利得到伸張的地方?！睍蠼邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時，應(yīng)松年這樣表述。

程序規(guī)定草案總則中強(qiáng)調(diào)的公開、參與、高效便民、信賴保護(hù)這四大原則，成為具體落實(shí)這一模式轉(zhuǎn)變的后勤保障。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅教授反復(fù)提及重慶釘子戶、廈門PX項(xiàng)目、上海磁懸浮爭議，“按照行政程序，首先應(yīng)該是決策公開、公眾參與，然后才是補(bǔ)償乃至責(zé)任追究；當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)這些渠道都不夠通暢甚至阻塞的時候，也就出現(xiàn)了種種預(yù)料不及的現(xiàn)象”。

程序規(guī)定草案第37條規(guī)定：除依法不得公開的事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會公布重大行政決策方案草案，征求公眾意見。

而在程序規(guī)定草案出臺之前，除了廣州市等少數(shù)地方政府出臺過公眾參與立法等規(guī)章，民眾更多只能從實(shí)踐層面上看到法律法規(guī)缺失后造成的社會矛盾與沖突。

在程序規(guī)定中，專門辟出一章，標(biāo)題為行政公開，將行政機(jī)關(guān)應(yīng)該披露的信息、程序做了細(xì)致的規(guī)范?！斑@一次的冰雪災(zāi)害，政府提前公布了信息，明顯就比‘非典前期不公開要好?！睉?yīng)松年說。

在很多地方已經(jīng)成為擺設(shè)的聽證會，在程序規(guī)定草案中亦有大段闡述，第134條規(guī)定：調(diào)查人員、當(dāng)事人、利害關(guān)系人依次陳述意見。應(yīng)松年在解釋這一條文時說：這可以有效避免行政機(jī)關(guān)先行發(fā)言導(dǎo)致聽證會向政府一邊倒的狀況發(fā)生。而王錫鋅教授還在聽證程序規(guī)定當(dāng)中，加入了專家團(tuán)隊(duì)互相制約的條款。

在公開和參與之后，程序規(guī)定草案還落實(shí)了高效便民原則：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限。在第81條中，這一原則被歸納總結(jié)為“限時辦結(jié)”。同時，程序規(guī)定草案還對此前多如牛毛的紅頭文件做了源頭上的治理：5年之后自動失效；認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布。按照程序規(guī)定草案中的說法，重新發(fā)布文件，需要在省政府統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布?！耙簿褪钦f，他得重走一遍程序，重新受一次全方位的評估?！睉?yīng)松年說。

這一辦法，在周強(qiáng)和12位專家看來，可以對地方上的“土政策”進(jìn)行精確打擊。長期以來，由于行政收費(fèi)法尚未出臺，濫收費(fèi)成為“土政策”集中爆發(fā)的領(lǐng)域。程序規(guī)定和未來5年內(nèi)有望出臺的行政收費(fèi)法，有望從根本上清理這些濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象。

針對民眾意見較大的拆遷以及其他給民眾帶來損失的重大公共決策，程序規(guī)定草案的信賴保護(hù)原則成為民眾新的依靠：非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已生效的行政決定；因國家利益、公眾利益或者其他法定事由必須撤銷或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對公民、法人或者其他組織遭受的財產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，應(yīng)松年表示，行政程序法在日本又被稱為透明法、透明模式。對此，周強(qiáng)也有類似表述：香港為何稱為投資者的天堂？因?yàn)橥顿Y者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計算出在當(dāng)?shù)赝顿Y的成本，投資者對香港政府的規(guī)范性行政行為、對香港的投資環(huán)境有著充足的信心。

輪到中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌發(fā)言時，她提出了一個建議：成立一個臨時的委員會，督促貫徹程序規(guī)定的實(shí)施，同時，至少需要先行培訓(xùn)上千名懂行政程序法的公務(wù)員。

應(yīng)松年等專家均對這一提議表示贊成。這是因?yàn)椋?004年出臺的行政許可法，也曾經(jīng)對強(qiáng)制拆遷等行政行為做出規(guī)范，相應(yīng)的補(bǔ)償制度在那時就已確立。問題是，多年來的實(shí)踐表明，行政許可法落實(shí)得并不理想。模式的轉(zhuǎn)變，其中的準(zhǔn)備工作不可或缺。據(jù)《中國新聞周刊》了解，湖南省政府法制辦為行政程序規(guī)定出臺準(zhǔn)備的配套文件，已經(jīng)多達(dá)6個。

柔性地帶

2月23日的討論中，周強(qiáng)拋出的第一個話題是：一個公務(wù)員，把公文壓上一個月是常有的事，你拿他沒辦法。后來，他又兩次提及這一問題，將其稱之為不作為和緩作為。

根據(jù)應(yīng)松年的觀察，在社會矛盾類型多樣化的今天，公務(wù)員為了回避風(fēng)險，有時寧愿選擇不作為，“不去做，就不會犯錯誤，這一現(xiàn)象越來越普遍”。

問題是，公務(wù)員的不作為和緩作為，將會產(chǎn)生社會矛盾不斷積蓄的后果，從而讓主要領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險增大?！皬恼渭业慕嵌龋贫ㄐ姓绦蚍ㄒ彩腔乇茱L(fēng)險的有效途徑?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授莫于川發(fā)言時說。

出于以上兩種考慮，程序規(guī)定草案明文禁止不作為與緩作為，并相應(yīng)做出了處罰規(guī)定。

莫于川后來又發(fā)言：“另外，政治家在若干年前制定的相關(guān)政策，受客觀條件所限，若干年后未必跟得上時代，這時，政治家就可以利用程序規(guī)定草案當(dāng)中的有限理性原則，成功回避其中的風(fēng)險。”

“柔性原則可以回避掉風(fēng)險，例如程序規(guī)定草案中的教示制度和行政指導(dǎo)，都是這一原則的體現(xiàn)?！睉?yīng)松年說。

教示制度這樣規(guī)定：行政執(zhí)法直接影響當(dāng)事人權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段，促使當(dāng)事人自覺履行法定義務(wù)，糾正錯誤。當(dāng)事人經(jīng)教育之后自覺履行法定義務(wù)的，不再承擔(dān)有不利后果后的行政責(zé)任。

“想想城管，就知道這一條有什么作用，一次教示不行，還要兩次三次”，應(yīng)松年說，“我馬上還要推動教示制度成為一部單行法?！?/p>

在談到行政指導(dǎo)時，周強(qiáng)顯得很幽默:我們給堵在京珠高速上的司機(jī)聽廣播，請他們繞道而行就是行政指導(dǎo)；每個繞開的司機(jī)發(fā)給200元，那就是行政誘導(dǎo)。全場的一片笑聲中，中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍說，“這種正確的行政誘導(dǎo)也是行政指導(dǎo)的一部分?！?/p>

先地方后中央的曲折路線圖

如果不是去年3月在位于北京市西城區(qū)復(fù)興門外大街的職工之家賓館見到周強(qiáng)，應(yīng)松年還真不知道行政程序法何時才能有出頭之日。

1989年，中國首部部分規(guī)范行政權(quán)力的行政單行法——行政訴訟法出臺。在那之后，行政法學(xué)界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，考慮到中國行政權(quán)力過大的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快出臺行政程序法。

應(yīng)松年得到的反饋是：時機(jī)還不成熟。他退而求其次，提出將一些影響較大的行政行為單獨(dú)立法，獲得決策層首肯。其后十?dāng)?shù)年間，除了行政收費(fèi)法尚在制定中，其它幾部單行法，包括著名的行政許可法在內(nèi)，都獲得實(shí)施，從而對行政處罰、審批、強(qiáng)制、國家賠償?shù)葐栴}做了從實(shí)體到程序的細(xì)致規(guī)范。

從10年前的九屆人大開始，作為全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員，應(yīng)松年和他的團(tuán)隊(duì)又開始起草行政程序法。

到了十屆人大，行政程序法列入二類立法規(guī)劃(即可通過也可不通過)，卻始終無緣面世。而應(yīng)松年起草的升級版本之多，已經(jīng)讓他自己都記不清。2月26日，應(yīng)松年的秘書打開電腦，查詢了資料之后告訴《中國新聞周刊》：正式的文本，已經(jīng)15稿了。

在湖南的這次專家論證會上，72歲的應(yīng)松年教授說：日本，搞了30多年。西方發(fā)達(dá)國家，莫不如此。

去日本的時候，應(yīng)松年問日本的起草者，一部法律搞了30年之久，究竟是怎么回事？日本的同行回答說：總務(wù)省總能找到不同意的理由。

2006年，中國行政法學(xué)會執(zhí)行會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安曾經(jīng)接受《中國新聞周刊》采訪，他指出，沒有行政程序法，就沒有法治政府，就沒有依法行政。同時，他對行政程序法在十屆人大任期結(jié)束之前(2008年3月)通過表示悲觀。

也正是在這一年，周強(qiáng)從團(tuán)中央第一書記的任上轉(zhuǎn)任湖南省長。事后看來，這一崗位上的轉(zhuǎn)變，成為行政程序法地方版本出臺的關(guān)鍵。

第一次以湖南省人大代表身份參加全國“兩會”，周強(qiáng)下榻于隸屬全國總工會的職工之家賓館；巧合的是，遼寧代表團(tuán)的全國人大代表應(yīng)松年也下榻于此。曾經(jīng)擔(dān)任司法部辦公廳主任的周強(qiáng)與應(yīng)松年是老相識，重逢之后的寒暄，決定了行政程序法地方版本的命運(yùn)。

周強(qiáng)找來時任湖南省高級人民法院院長、現(xiàn)任最高人民法院副院長江必新這位行政法博士，與應(yīng)松年一起商量。周強(qiáng)問：行政程序法的核心要義是什么？應(yīng)松年答：公開、參與。于是，北京大學(xué)法學(xué)院院長助理、公眾參與研究中心主任王錫鋅入圍核心小組，4人商定，“兩會”之后就著手起草。

在那之后的一年里，周強(qiáng)3次召開會議聽取湖南省法制辦的起草工作匯報，并與專家反復(fù)切磋，甚至在湖南省政府常務(wù)會議討論了程序規(guī)定之后，周強(qiáng)還采納了王錫鋅的建議，召開了2月23日這最后一次的專家論證會，以求把草案做得更好。

周強(qiáng)在論證會上表示，省政府法制辦將把專家的修改建議集中歸納整理，程序規(guī)定草案也將做最后一次修改。同時，在時機(jī)成熟時，推動這一政府規(guī)章升格為地方性法規(guī)。

與會專家的共識是，湖南對行政程序法的先行試水，有望帶動其他地方效仿。而行政程序法德國模式的路線圖也正是先地方、后中央。