從雪凝災(zāi)害談災(zāi)害管理

摘要：2008年初的雪凝災(zāi)害對中國經(jīng)濟、社會正常運行造成了巨大影響，雪凝災(zāi)害損失大、影響大，這次災(zāi)害告訴我們，應(yīng)加強災(zāi)害研究，探索災(zāi)害管理規(guī)律，構(gòu)建災(zāi)害管理框架。歸納起來。災(zāi)害管理的基本框架包括：信息共享的研究體制、協(xié)同作戰(zhàn)的管理政策、權(quán)貴明確的管理機制、綜合系統(tǒng)的減災(zāi)計劃、完善的災(zāi)害保障制度。完善災(zāi)害管理，降低災(zāi)害損失。應(yīng)采取以下對策：建立專門的自然災(zāi)害管理機構(gòu)；加強災(zāi)害管理法制建設(shè)；加強災(zāi)害研究，建立完善災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報制度；建立對災(zāi)害的快速反應(yīng)機制；建立健全處理災(zāi)害的聯(lián)動機制；完善信息疏導(dǎo)、共享機制；強化災(zāi)害防御管理職能，積極推進(jìn)災(zāi)害防御工作社會化；建立災(zāi)害專項資金；做好災(zāi)后重建工作。

關(guān)鍵詞：雪凝災(zāi)害 災(zāi)害管理 基本框架 對策建議

2008年1月10日以來的低溫雨雪冰凍災(zāi)害造成全國19個省、市、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)生程度不同的災(zāi)害，造成了巨大的經(jīng)濟損失，涉及方方面面的利益。影響社會生活的正常進(jìn)行。從這次災(zāi)害來看。加強災(zāi)害研究，探索災(zāi)害管理規(guī)律，具有十分重要理論和現(xiàn)實意義。

一、雪凝災(zāi)害損失大、影響大

(一)經(jīng)濟損失巨大

據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2月12日，此次低溫雨雪冰凍災(zāi)害已造成1111億元直接經(jīng)濟損失。低溫雨雪冰凍災(zāi)害已造成上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等地不同程度受災(zāi)，因災(zāi)死亡107人，失蹤8人，緊急轉(zhuǎn)移安置151.2萬人，累計救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積1.77億畝，絕收2530畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4，萬間。在受災(zāi)省份里，湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽這六個省區(qū)災(zāi)情比較重。

(二)交通運輸受阻

受南方雨雪天氣災(zāi)害影響。我國鐵路運輸嚴(yán)重受阻。1月25日18時30分起。湖南、江西、貴州等地電力系統(tǒng)接連發(fā)生故障，嚴(yán)重波及鐵路，京廣線、滬昆線等主要干線牽引供電網(wǎng)和通信信號系統(tǒng)中斷，導(dǎo)致鐵路運輸系統(tǒng)癱瘓，造成大量列車滯留、晚點和停運。南方部分地區(qū)車站旅客滯留積壓嚴(yán)重，至2008年1月31日18點累計始發(fā)終至晚點客車達(dá)到2859列，停運客車397列，迂回客車436列。影響貨物列車8000多列，車站和列車上累計滯留旅客580多萬人。除鐵路運輸外，航空、公路運輸也受到較大影響。

(三)電力供應(yīng)異常緊張

受凝凍天氣影響，在水電發(fā)電量下降的同時，火電耗煤量大幅度上升。但由于交通受阻，煤無法按時運送到火電廠，使火電廠的發(fā)電量下降。同時，凝凍天氣還造成輸電線路和輸電設(shè)備、變電站等大面積受損，電力供應(yīng)異常緊張。造成不少省區(qū)大面積、長時間停電。23日，華中電網(wǎng)500千伏骨干網(wǎng)架的重要組成部分、位于成夢線湖北通山境內(nèi)126～128號3基直線塔發(fā)生倒塔。最快恢復(fù)時間約50天。至22日，主力電廠電煤庫存均不足5天用量。湖北已從18日起實施計劃用電。22日起，武漢市開始對城區(qū)分區(qū)限電、停電，每天最多1至3個區(qū)停電，工商業(yè)用戶停電時間預(yù)計從早8時至晚9時。江西九江供電公司1月22日稱。持續(xù)近10天的低溫雨雪天氣造成九江主電網(wǎng)安全形勢愈加嚴(yán)峻，九江電網(wǎng)極有可能發(fā)生局部或大面積停電事故。決定發(fā)布電網(wǎng)預(yù)警公告。重慶1月22日電力缺口達(dá)120萬千瓦，日電量缺口約2000萬千瓦時，電力供應(yīng)形勢十分嚴(yán)峻。由于無法進(jìn)一步購入網(wǎng)外電力，重慶調(diào)度被迫加大限電力度，重點選擇大客戶“停三壓四”，全面實施有序供電。結(jié)果。有湖北、湖南、江西、四川、重慶、安徽、貴州、廣東、廣西、云南、陜西等13省電網(wǎng)拉閘限電。

(四)通訊不暢

截至2008年1月28日，中國電信南方受災(zāi)省份中斷通信模塊局和接入網(wǎng)點5681個(絕大部分因停電影響)，共計影響用戶約314萬戶。造成中國電信貴州、湖北、重慶等10個省(市)的64個本地網(wǎng)受災(zāi)。累計造成通信桿路受損568.96公里。受損電纜788.92公里，受損光纜801.46公里，中斷通信模塊局和接入網(wǎng)點5681個(絕大部分因停電影響)，共計影響用戶約314萬戶，直接經(jīng)濟損失約5690多萬元。除廣西、貴州、湖南、安徽、四川、湖北、陜西、重慶等8省(市)災(zāi)害繼續(xù)加重外，江西、江蘇2省也加入到抗災(zāi)行列，使受災(zāi)較重的省(市)增加到10個，其中貴州、湖南、江西、湖北災(zāi)害尤其嚴(yán)重。1月24～28日期間因雪災(zāi)共新增損失如下：通信桿路受損300.74桿程公里，受損電纜598.36皮長公里，受損光纜381.17皮長公里，因停電中斷通信的模塊局和接入網(wǎng)點3636個，約220萬戶用戶通信阻斷，直接經(jīng)濟損失約2130萬元。

(五)經(jīng)濟發(fā)展受到較大影響

中國氣象局氣象衛(wèi)星遙感積雪監(jiān)測顯示，截至2008年1月28日。上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西等15省(區(qū)、市)積雪覆蓋總面積為128.21萬平方公里。其中上海、江蘇、安徽、河南、湖北、陜西積雪覆蓋面積均占其省面積90％以上，貴州、湖南、重慶占40％～75％。在1月29日的積雪觀測中，安徽中部、江蘇南部等地出現(xiàn)了30～45厘米的積雪，其中安徽的滁縣為47厘米，霍山達(dá)50厘米。此次低溫、雨雪、冰凍天氣屬建國以來所罕見，具有范圍廣、強度大、持續(xù)時間長、災(zāi)害重等特點。其中，河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏6省(區(qū))降水量達(dá)1951年以來同期最大值；長江中下游及貴州雨雪日數(shù)超過1954年，為歷史同期最大值；湖南、湖北省雨雪冰凍天氣是1954年以來持續(xù)時間最長、影響程度最嚴(yán)重的，貴州26個縣(市)的凍雨天氣持續(xù)時間突破了歷史記錄?？梢?，這次凝凍、積雪受災(zāi)面積是最大的，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)及其他行業(yè)經(jīng)濟運行受到影響，地方農(nóng)作物大面積絕收，工廠停工。

(六)影響居民正常生活

由于停水、停電及交通、通訊不便等原因，居民出行、回家過春節(jié)、日常生活用品的購買等都受到不同程度的影響。與平時相比，居民生活更為困難，尤其是在南方地區(qū)，停電、停水對居民的生活影響尤為顯著。

二、構(gòu)建災(zāi)害管理的基本框架

災(zāi)害含義指的是由于極端的自然、人為因素或者他們的共同作用，超過了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Χ葑兂蔀闉?zāi)害。災(zāi)害管理是指對即將出現(xiàn)或者已經(jīng)出現(xiàn)的災(zāi)害而采取的救援措施，包括緊急災(zāi)害期間的具體行動(緊急轉(zhuǎn)移、防洪搶險、消防滅火等)，災(zāi)害發(fā)生前的各種備災(zāi)措施，災(zāi)害發(fā)生后的救災(zāi)工作，以及避免和減少可能由于自然災(zāi)害和社會相互作用而導(dǎo)致災(zāi)害出現(xiàn)的減災(zāi)措施等。所以，災(zāi)害管理是一個有效地組織協(xié)調(diào)可利用的一切資源，應(yīng)對災(zāi)害事件的過程。其根本目的，就是通過對災(zāi)害進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)測和分析，進(jìn)一步改善災(zāi)害應(yīng)急管理周期中減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)和重建等方面的措施，以盡最大可能通過有效的組織協(xié)調(diào)，來保護(hù)公民生命，使他們免受災(zāi)害危害，并將經(jīng)濟財產(chǎn)損失降到最低程度。有組織、有計劃的災(zāi)害管理不僅減少災(zāi)害對經(jīng)濟社會的損失，而且對社會經(jīng)濟的有序運行具有十分重要的作用。歸納起來，災(zāi)害管理的基本框架包括：

第一，信息共享的研究體制。災(zāi)害管理，首先要認(rèn)識災(zāi)害規(guī)律，而認(rèn)識的程度取決于科研水平和與之相配套的體制和政策。適合災(zāi)害機理研究的科研體制和政策將有利于災(zāi)害規(guī)律的揭示。自然災(zāi)害不間斷地侵襲迫使人類與之進(jìn)行不懈的抗?fàn)??？範(fàn)幫苿訛?zāi)害研究不斷進(jìn)步。一般性的防治措施研究發(fā)展到系統(tǒng)、全面地研究災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展、演變的規(guī)律性；單個抗災(zāi)防災(zāi)工程的建立演變成綜合的立體的防治工程建設(shè)。我國的災(zāi)害研究一般都?xì)w屬于相應(yīng)的行業(yè)主管部門，不同災(zāi)種研究機構(gòu)間的信息交流比較少，造成了項目重復(fù)、科技信息應(yīng)用不廣泛等諸多弊病，而且各部門的運作方式有較大的差異，因此，建立信息共享的研究體制對于搞好災(zāi)害管理。提高災(zāi)害管理效率意義重大。

第二，協(xié)同作戰(zhàn)的管理政策。一個國家要想確保防災(zāi)減災(zāi)措施實施到位，必須有一套適合國情、適合未來發(fā)展趨勢的災(zāi)害管理政策，否則就會導(dǎo)致資源的不合理分配?？茖W(xué)的災(zāi)害管理政策應(yīng)該是有利于災(zāi)害管理科學(xué)的理論研究與實際應(yīng)用緊密結(jié)合的政策；應(yīng)該能夠正確評估災(zāi)害威脅，并在此基礎(chǔ)上合理分配防災(zāi)減災(zāi)資源；應(yīng)該可以作為各組織、各機構(gòu)進(jìn)行有效分工與合作的依據(jù)；應(yīng)該實現(xiàn)權(quán)責(zé)明確的目標(biāo)。因此，建立協(xié)同作戰(zhàn)的防災(zāi)減災(zāi)政策是災(zāi)害管理的重要基礎(chǔ)，只有這樣，當(dāng)面臨時空疊加的災(zāi)害發(fā)生時，才能協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，將損失將到最低限度。

第三，權(quán)責(zé)明確的管理機制。進(jìn)行災(zāi)害管理機制設(shè)計的目標(biāo)在于確保合理配置資源、最大限度地調(diào)動有關(guān)各方減災(zāi)積極性，充分發(fā)揮和利用有關(guān)單位、部門和個人減災(zāi)能力。災(zāi)害管理機制設(shè)計科學(xué)、合理，還可以保證災(zāi)害評估既快又準(zhǔn)，減少弄虛作假夸大損失以爭取財政補貼的可能，提高人們的防災(zāi)意識和資金使用效率，減輕國家財政負(fù)擔(dān)，使災(zāi)害補償及時到位。

第四，綜合系統(tǒng)的減災(zāi)計劃。由于災(zāi)害的復(fù)雜性，科技水平的局限性等主客觀因素，徹底消滅災(zāi)害是不可能的事，采取綜合減災(zāi)措施是無奈之舉也是明智之舉。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，可將綜合減災(zāi)措施劃分為二類，即災(zāi)前措施、災(zāi)后措施，可以將二類措施高度概括為災(zāi)前4個“P”(Plan－計劃、預(yù)想，Prediction－預(yù)測、預(yù)報，Prevention－預(yù)防，Pre－warning－預(yù)警)和災(zāi)后的4個“R”(Rescue－救難，Relief－救濟，Resettlement－安置，Reconstruction－重建)。由于災(zāi)害發(fā)生尚不能準(zhǔn)確預(yù)報，災(zāi)前的投入有可能因無災(zāi)而浪費，這往往導(dǎo)致預(yù)防投入不足。災(zāi)后措施針對性較強，投資強度大、迅速，同時，災(zāi)后應(yīng)急反應(yīng)減災(zāi)效果好，是減輕災(zāi)害的主要手段。綜合減災(zāi)措施的制訂和實施亦是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。不同災(zāi)種需要不同的措施，對同一災(zāi)種不同地區(qū)的有效措施也不會相同。實施措施不僅與地區(qū)的自然環(huán)境有關(guān)，而且還與地區(qū)的政治、文化、經(jīng)濟狀況有關(guān)。制定合適的減災(zāi)措施和保證其成功實施也是災(zāi)害管理的重要內(nèi)容。

第五，完善的災(zāi)害保障制度。政府是抗災(zāi)救災(zāi)的指揮主體，在災(zāi)害的防治、抗救工作中要耗費大量的資源。如果單純依靠政府出資救災(zāi)，將會造成各級財政負(fù)擔(dān)過重。因此。應(yīng)建立健全災(zāi)害保險制度。災(zāi)害保險不同于一般的險種。具有高風(fēng)險性。災(zāi)害是小概率事件，一旦發(fā)生，損失卻是巨大的。建立合理的保險體制，是確保災(zāi)害保險順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。

三、完善我國災(zāi)害管理的對策

災(zāi)害管理是一項十分復(fù)雜的工作，涉及到政府、企業(yè)、家庭和個人，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，消除災(zāi)害需要多方面的通力合作才能完成。完善災(zāi)害管理。降低災(zāi)害損失，應(yīng)采取以下對策：

第一，建立專門的自然災(zāi)害管理機構(gòu)。災(zāi)害的群發(fā)性、突發(fā)性、頻發(fā)性和危害性。決定了政府必須將災(zāi)害管理納入到日常的管理和運作之中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能僅僅是臨時性任務(wù)。其中最為關(guān)鍵的是建立一個專門的災(zāi)害應(yīng)對機構(gòu)，以專門應(yīng)對各種各樣的災(zāi)害。

第二，加強災(zāi)害管理法制建設(shè)。就世界范圍而言，各國無不把災(zāi)害立法作為政府災(zāi)害管理的制度保障。對于經(jīng)常發(fā)生的、對人民生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重破壞的重大災(zāi)害。更是要制定專門的法律文件指導(dǎo)各團(tuán)體個人的減災(zāi)防災(zāi)措施。并且，從體系的要求看，減災(zāi)立法不僅要有一套完備的單項法律法規(guī)。而且要有一個能駕馭減災(zāi)工作全局的基本法律。建立國家有關(guān)部門制定災(zāi)害管理法律法規(guī)，最好是及時出臺《災(zāi)害管理法》或者《災(zāi)害管理辦法》。對災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報、減災(zāi)辦法、災(zāi)后重建等有關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。

第三，加強災(zāi)害研究，建立完善災(zāi)害預(yù)警、預(yù)報制度。準(zhǔn)確及時的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，是災(zāi)害應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。必須強化災(zāi)害，特別是中小尺度災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，不斷提高突發(fā)性災(zāi)害預(yù)警準(zhǔn)確率。我們不僅要建立信息共享的災(zāi)害科研體制，而且國家有關(guān)部門應(yīng)加強對災(zāi)害的研究，建立完善災(zāi)害預(yù)警機制，并對可能發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測，將有關(guān)信息及時告之有關(guān)機制和部門，建立災(zāi)害預(yù)警與社會響應(yīng)機制，轉(zhuǎn)變?yōu)暮︻A(yù)警只是發(fā)布信息的做法。災(zāi)害預(yù)警一旦發(fā)出就變成全社會(包括政府、各部門、團(tuán)體、個人等)自動采取應(yīng)對措施的指引，使全社會面對災(zāi)害能夠正確響應(yīng)。只有這樣，社會才能早做準(zhǔn)備、早預(yù)防，減少災(zāi)害來臨時對經(jīng)濟社會的影響。

第四，建立對災(zāi)害的快速反應(yīng)機制。災(zāi)害是不可避免的。迄今為止。人類既不能準(zhǔn)確地預(yù)測。又不能完全地控制災(zāi)害。鑒于危機的破壞性和負(fù)面影響，災(zāi)害一旦發(fā)生。時間因素極為重要，因此。應(yīng)建立政府、單位及有關(guān)人員對災(zāi)害快速反應(yīng)機制，作為危機應(yīng)對者的政府必須在第一時間在現(xiàn)場采取果斷措施。及時控制災(zāi)區(qū)局勢迅速恢復(fù)社會秩序。

第五，建立健全處理災(zāi)害的聯(lián)動機制。在我國，對災(zāi)害的管理涉及眾多部門，如公安、消防、軍隊、武警、衛(wèi)生、醫(yī)療、交通、供水、供氣供電等。重大突發(fā)性事件發(fā)生后，各部門如何各司其職又密切配合等，尚未形成有效的具有約束力的規(guī)范和機制，影響了處置工作的時效，有的地方雖然成立由政府牽頭、公安機關(guān)負(fù)責(zé)、各有關(guān)力量參加的公共搶險救援組織，并組建了指揮、通信、消防、救護(hù)、治安、搶險等專門小組，但由于缺少必要的協(xié)同訓(xùn)練和演練，指揮部和各救援隊伍之間缺乏協(xié)調(diào)能力及信息溝通渠道，一旦發(fā)生重大突發(fā)性事件也難以形成工作合力。因此，建立災(zāi)害管理的多方聯(lián)動協(xié)調(diào)機制就顯得尤為必要。

第六，完善信息疏導(dǎo)、共享機制。建立完善的信息疏導(dǎo)和共享機制是完善災(zāi)害管理機制的基礎(chǔ)。信息疏導(dǎo)、共享機制的建立首先要求建立現(xiàn)代化的通訊系統(tǒng)。從我國歷次災(zāi)害的救災(zāi)工作經(jīng)驗來看。通訊聯(lián)絡(luò)是通報災(zāi)情、疏散群眾、請求支援的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有一個健全的通訊信息保障，減災(zāi)工作是無法順利進(jìn)行的。這就需要各級政府下大力氣，增加通訊建設(shè)投入，特別是流動通訊系統(tǒng)的建設(shè)，確保災(zāi)害來臨時，通訊網(wǎng)絡(luò)的暢通。其次是建立及時的信息報告制度。突發(fā)性重大災(zāi)害災(zāi)情報告是災(zāi)民緊急救助工作的重要組成部分，是實施災(zāi)害緊急救助，保障災(zāi)民生活的重要前提，必須確保其準(zhǔn)確性和時效性。

第七，強化災(zāi)害防御管理職能，積極推進(jìn)災(zāi)害防御工作社會化。強化災(zāi)害應(yīng)急管理職能，充分認(rèn)識災(zāi)害服務(wù)與防御的社會屬性，實行災(zāi)害防御工作的社會化，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公眾積極參與的災(zāi)害防御格局。

第八，建立災(zāi)害專項資金。為保證災(zāi)害發(fā)生后能夠有相應(yīng)的資金進(jìn)行救災(zāi)、抗災(zāi)，建議國家每年根據(jù)災(zāi)害發(fā)生情況或者根據(jù)財政收支情況，在進(jìn)行財政預(yù)算時，將災(zāi)害管理支出納入國家財政預(yù)算。

第九，做好災(zāi)后重建工作。不同程度的災(zāi)害會對生產(chǎn)、生活造成不同程度的影響，因此，有關(guān)部門和單位應(yīng)做好災(zāi)害發(fā)生的重建工作，使整個經(jīng)濟社會得以正常、有序運行。

責(zé)任編輯：李 華