我國政府行政編制核定方法研究

摘要：目前我國政府行政編制的核定工作存在著人為性、隨意性、主觀性和政府各部門之間申請增加、行政編制虛多、互相攀比的問題，為機構改革合理有效的核定行政編制帶來困難。本文從存在的問題入手對行政編制的性質和分類、管理規(guī)定、規(guī)定依據(jù)、核定原則和核定難點進行了詳細分析。并提出了解決行政編制核定難題的建議和對策。

關鍵詞：政府 行政編制 核定方法

“編制”一詞，在我國是由古代的“官制”一詞演變而來的。根據(jù)歷史記載，從奴隸社會建立了第一個國家夏朝以后。國家就有了明確的“官制”。所謂官制，就是關于設官的制度，指國家的官吏由中央政府統(tǒng)一規(guī)定員額、職務和任用等。實際上?！熬幹啤笔侵敢磺蟹ǘǖ纳鐣M織、機構內部工作人員的成員、職位、結構等方面的規(guī)定。

一、行政編制的性質和分類、管理規(guī)定

行政編制是指依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，經(jīng)過批準確定的人員數(shù)量定額。專供各級黨政群機關和行政執(zhí)法監(jiān)督機構使用。

1.行政編制性質和分類

《國家編委關于劃分國家機關、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(草稿)》進一步提出：國家機關編制即行政編制。凡是國家機關、黨派、政協(xié)、人民團體的編制，均為國家機關編制；列為國家機關編制的機構，其工作人員的工資和日常辦公經(jīng)費。一般由行政經(jīng)費開支；有的國家機關和人民團體，自有經(jīng)費收入或經(jīng)中共中央、國務院批準由其他經(jīng)費開支的，可以不由行政經(jīng)費開支。目前，我國政府的行政編制包括機關行政編制、離退休干部工作人員編制、“兩委人員”編制、援派機動編制、垂直系統(tǒng)行政編制、派出機構行政編制、駐外使領館編制、外交部駐香港和澳門特派員公署行政編制、駐外非外交機構編制、其他編制等十種。

2.管理規(guī)定

1997年頒布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》規(guī)定，國務院行政機構的編制管理應當適應國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則。具體規(guī)定：一是國務院行政機構的編制依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡的原則確定；二是國務院行政機構的編制在國務院行政機構設立時確定。編制方案應包括機構人員定額和人員結構比例；三是國務院行政機構增加或者減少編制，由國務院機構編制管理機關審核方案，報國務院批準；四是國務院議事協(xié)調機構不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的國務院行政機構解決。

二、核定行政編制的主要依據(jù)

研究和找準核定政府行政編制數(shù)量的主要因素和依據(jù)，是平衡行政區(qū)域和政府之間的關系，體現(xiàn)行政區(qū)域和政府實際需要的重要條件。鑒于我國疆域遼闊，各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展情況和自然狀況等方面存在較大差異，因此，核編依據(jù)應當全面體現(xiàn)各行政區(qū)域的實際情況，主要包括外在和內在兩方面依據(jù)。

(一)外在依據(jù)

外在依據(jù)主要包括：總人口、總面積、人口密度、行政區(qū)劃、交通條件、國民生產(chǎn)總值、財政收入、通訊設施和新聞媒體的覆蓋率等八個方面。

1.總人口

我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務。黨和國家許多具體工作，都是圍繞著以人為本、為人辦事、為民服務的。人口越多，政府管理和服務的工作量就越大，需要的行政編制也就越多。

2.總面積

行政區(qū)域內的總面積，直接關系到政府管理和服務工作。有的行政區(qū)域人口既多，面積又大；有的行政區(qū)域人口雖然不多，但面積較大，人口居住分散，這些情況必然影響到工作量和工作效率。

3.人口密度

由于中心城市及其市轄區(qū)的常住人口密度大，人口數(shù)量多，再加上從農(nóng)村轉入城市的外來務工人員數(shù)量多，因而導致了中心城市及其市轄區(qū)的政府管理和服務工作任務加大。強調人口密度問題，主要是考慮到我國城鄉(xiāng)之間、大中小型城市之間存在較大差異。為了體現(xiàn)北京、上海等中心城市及其市轄區(qū)的特殊情況，符合其實際工作的客觀需要，有利于其做好相關的管理服務工作。

4.行政區(qū)劃

轄區(qū)內的行政區(qū)劃，是縱向業(yè)務工作需要聯(lián)系的具體政府部門。轄區(qū)內行政區(qū)劃的多少，相應地決定了其政府需要行政編制的多少。

5.交通條件

交通條件是指包括轄區(qū)內通車道路的覆蓋率、路面等級和交通工具的條件等，這是決定工作效率高低的一個重要條件，應作為核定政府行政編制數(shù)量的依據(jù)。

6.國民生產(chǎn)總值

國民生產(chǎn)總值的多少，既標志著經(jīng)濟的發(fā)展程度，也體現(xiàn)著政府管理和服務工作量的大小。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府綜合經(jīng)濟、稅務、工商等部門的工作量就相應的要大，所需要的行政編制也就相應的要多。

7.財政收入

財政收入是一個綜合性的經(jīng)濟因素。財政收入的多少，不僅包含著國民生產(chǎn)總值涉及的各種因素，而且標志著本級財政對政府的業(yè)務辦公經(jīng)費和職II資福利等的支付能力。

8.通訊設施和新聞媒體的覆蓋率

通訊設施和新聞媒體，是政府實施現(xiàn)代化管理的重要手段。通訊設施和新聞媒體覆蓋率的高低，既是政府實施現(xiàn)代化管理的一種標志，也是決定政府工作效率的重要因素，應是核定政府行政編制數(shù)量的依據(jù)。

(二)內在依據(jù)

內在依據(jù)主要包括：工作職能、管理體制、實際工作量三個方面。

1.工作職能

目前，我國中央政府由國務院辦公廳、28個組成部門、18個直屬機構、1個直屬特設機構、11個部委管理的國家局、4個辦事機構和7個單設的議事協(xié)調機構的辦事機構，合計70個部門組成。政府所承擔的工作職能、責任和任務不盡相同，其對于行政編制的需求也就各異。

2.管理體制

我國各級政府工作的管理體制，一般都是實行塊塊式的管理體制。同級政府部門，由同級政府負責管理，但也有少數(shù)政府部門是實行垂直管理的體制，比如：海關、稅務，垂直管理體制勢必會加大管理和服務工作量，如干部人事、計劃財務、會議接待、勞動工資等工作。在核定行政編制時，必須考慮到這些客觀因素。

3.實際工作量

實際工作量受到有效工作時間、業(yè)務工作的直接數(shù)量、工作類型和工作場所等影響。比如：政府的法制部門，其辦公場所主要是在機關；政府的行政執(zhí)法隊伍，其工作場所主要在市場，要去檢查了解實際情況和處理實際問題，兩者工作量的差距是比較大的。

三、核定行政編制的主要原則

1.體現(xiàn)職能轉變原則

核定行政編制要充分體現(xiàn)政府職能轉變的要求，依據(jù)轉變職能后的政府工作重心、管理方式和工作內容核定行政編制。

2.職能決定編制原則

職能是核定行政編制的基礎和依據(jù)，要對政府各部門職能進行定性、定位和定量分析，根據(jù)職能的性質、類型和數(shù)量核定行政編制。政府各部門職能調整后有關行政編制要一并劃轉。

3.加強重點工作原則

為落實科學發(fā)展觀，加強社會建設，促進社會和諧，核定行政編制數(shù)量適當向社會管理、公共服務部門傾斜。

4.精簡與效率原則

核定行政編制既要體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，也要有利于提高工作效率。既不能造成人浮于事，也不能導致人員不足，既要保持人員精簡，又要兼顧工作效率。

5.目標原則

目標是組織所希望達到的結果。組織的結構、功能與成員構成，都與其目標有緊密的聯(lián)系。

6.統(tǒng)一原則

一個政府部門即是一個系統(tǒng)，一個整體。在其內部，縱向有上下級的關系，即領導和被領導的關系；橫向有各職能部門、各工作崗位之間的關系。在制定行政編制標準的時候，應遵守統(tǒng)一原則，既要相互制約，又要相互補充，保證下級只對一個上級負責，接受一個上級機關或領導的指揮，上級對下級要明確職責。賦予相應權限，做到領導管理和信息貫通的統(tǒng)一。

7.科學原則

行政編制標準的制定，要反映出人員編制的客觀規(guī)律性以及各因素對行政編制的影響力度和相互關系。

8.彈性原則

政府部門是一個開放的系統(tǒng)，處在不斷變化的環(huán)境中，系統(tǒng)內的人員結構既要相對穩(wěn)定，又要負有彈性，具有適應環(huán)境變化的應變能力。

9.充分協(xié)商原則

核定行政編制工作中要由機構編制管理部門向有關政府部門介紹有關核定行政編制的工作要求和基本原則、方法和程序，認真聽取有關政府部門的意見，幾上幾下，反復協(xié)商，促進形成共識并盡量達成一致意見；無法達成一致意見的，要提出具體處理意見。

10.統(tǒng)籌兼顧原則

核定行政編制既要考慮實際工作需要。又要考慮行政編制總規(guī)模及政府各部門的行政編制狀況；既要堅持精簡原則，又要有利于穩(wěn)定，避免政府各部門的行政編制大起大落；既要綜合分析各種增編因素，又要全面分析各種減編因素。同時要考慮有關政府部門相關職能事業(yè)單位和社會團體的設置情況。

四、核定行政編制的難點

1.一些政府部門之間存在職責交叉

由于某些事務自身的雙重屬性，一些政府部門之間存在著職責交叉，為核定和合理分配行政編制帶來了一定的困難。比如：水利部、國土資源部在地下水監(jiān)測和管理上存在職責交叉。水利部從水管理的角度對地下水進行監(jiān)測和管理，國土資源部從防止地下水過度開采導致地面沉降的角度進行監(jiān)測和管理。目前，兩部門都從不同角度對地下水進行監(jiān)測和管理建立了一整套較為完備的人員、機構和監(jiān)測網(wǎng)絡系統(tǒng)，均有國家撥付的事業(yè)經(jīng)費和項目經(jīng)費。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，但在各部門之間存在職責交叉，職能本身產(chǎn)生的工作量沒有變化。

2.工作任務的臨時性

每個政府部門職責分工不同，工作性質也不同，因此工作任務的穩(wěn)定性也各異。有些政府部門的工作任務穩(wěn)定性較高，沒有需要及時處理的臨時性工作，比如：法制部門，其工作任務主要是統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃立法工作。而有些政府部門的工作任務穩(wěn)定性較低，經(jīng)常出現(xiàn)需要及時處理的臨時性工作，比如：交通海事機構，其工作任務主要是行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通安全生產(chǎn)等管理職能。保障水上交通安全，處理突發(fā)的水上交通事件，這種工作的具體數(shù)量難以預測。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，有些部門職能得到充分發(fā)揮，增加了不可預測的工作量。

3.工作任務的市場化

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷推進和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，一些政府部門的工作逐漸面向市場，參與市場化的程度越來越高，改變了原來計劃經(jīng)濟體制下某些政府部門靠上級下達工作任務的現(xiàn)象。走向市場，參與競爭，原來的運作機制產(chǎn)生了變化，導致了工作任務的不確定性，增加了核定行政編制的難度。比如：地方民航監(jiān)管辦公室，其工作任務主要是監(jiān)督檢查轄區(qū)內民用航空空中、地面安全工作，按規(guī)定承辦民用航空飛行事故和地面事故及其事故癥候的調查處理工作。這種工作的具體數(shù)量必然受到已經(jīng)開展市場競爭的監(jiān)管對象(主要是航空公司和機場)業(yè)務變動的影響。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，有些部門職能得到充分發(fā)揮，增加了可以預測的工作量。

4.工作任務的動態(tài)性

改革開放二十多年來，我國始終堅持以經(jīng)濟建設為中心，經(jīng)濟保持著較高的增長速度，取得了舉世矚目的成就。通常情況下。政府職能相對穩(wěn)定，但考慮到目前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟初級階段，人均GDP已經(jīng)超過1000美元但還遠遠沒有達到3000美元。從一些國家的經(jīng)濟發(fā)展史來看，人均GDP在1000－3000美元的時期是一個十分特殊的時期，既可能是發(fā)展黃金期，又可能是矛盾凸現(xiàn)期，在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中會不斷出現(xiàn)新矛盾、新問題和新情況，這將給政府帶來不少新的工作任務。政府職能本身發(fā)生變化，增加了相應的工作量。

五、建議與對策

1.制定行政編制標準，實行標準化管理

目前，政府各部門行政編制種類眾多、情況復雜，不同行政編制之間的標準又不統(tǒng)一，有必要制定一套行之有效的行政編制標準。行政編制標準是關于行政編制內容的法規(guī)性規(guī)定和原則，它是經(jīng)過科學的論證和嚴格的審批，符合經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律而制定出來的一種共同依據(jù)，并以行政法規(guī)的形式加以控制。行政編制標準一經(jīng)批準發(fā)布，有關部門必須貫徹執(zhí)行。同時，行政編制標準不是一成不變的，隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的不斷深入，我們要對行政編制標準適時進行修訂，做到科學、先進、實用。實行行政編制標準化管理，將會大大提高行政編制管理工作的水平。

2.深入研究職能，科學核定行政編制

依據(jù)政府工作目標和轉變政府職能的要求，對政府各部門職能進行梳理分析，為核定行政編制提供合理依據(jù)。具體方法如下：

(1)界定職能歸屬，進行定性分析

理清是屬于政府的職能，還是屬于其他國家機關、事業(yè)單位、社會團體、中介組織、企業(yè)、軍隊的職能；是屬于中央政府的職能，還是屬于地方政府的職能；是應由本部門承擔的職能，還是應由其他政府部門的職能；是屬于需要加強的職能，還是需要弱化的職能；是需要劃入的職能，還是需要劃出的職能；是屬于政府的核心職能、輔助職能，還是屬于臨時職能、過渡職能；是必須與其他政府部門共同才能完成的職能，還是職能相近或已經(jīng)產(chǎn)生交叉的職能。

(2)界定職能數(shù)量，進行定量分析

定量分析需要分門別類匯總政府各部門各種職能的具體數(shù)量，綜合分析各種職能的重要程度、帶來的工作量、復雜程度和持續(xù)時間。定量方法主要依靠建立行政編制標準模型，重點是對行政編制標準模型中參數(shù)的確定和影響因素的相關分析。行政編制標準模型是要確定各類人員行政編制數(shù)與主要因素之間的關系。定量方法就是從數(shù)量上來揭示和分析這些關系。最為常見的一種定量方法是函數(shù)公式法，它是一種常見的以利用各類人員編制與各主要相關因素之間的函數(shù)關系所建立的數(shù)學公式為行政編制標準模型的方法。它通過各因素間，各因素與行政編制之間的相關分析和對歷年行政編制有關原始資料的統(tǒng)計分析，量化所得的有關參數(shù)和修正系數(shù)，以此來完善行政編制標準模型。以函數(shù)公式法所制定的核定行政編制模型最大的特點是使行政編制具有動態(tài)適用性，以適應政府各部門在工作任務變化的情況下對行政編制的不同要求，這種核定行政編制的方法對當前經(jīng)濟體制改革形勢下的政府各部門人員核編更有實用價值，也是對傳統(tǒng)的靜態(tài)式行政編制標準的改進。

3.靈活運用機動行政編制

按照核定行政編制的原則，各級機構編制管理部門在政府機構改革過程中確定政府各部門的行政編制總數(shù)之后，應另外留出部分機動行政編制，用于某些政府部門由于不穩(wěn)定的工作性質所增加的工作任務。我們可以采用臨時行政編制的方式使用這部分機動行政編制，即當某些政府部門臨時性工作任務增加時，分配使用一些臨時行政編制，當某些政府部門臨時性工作任務減少時，相應核銷已分配的臨時行政編制，保持臨時性工作量和臨時行政編制數(shù)量之間相匹配。同時，臨時行政編制可以在不同政府部門之間自由流轉，但是要保證政府各部門同時使用的臨時行政編制總數(shù)不能超過留出的機動行政編制總數(shù)。

4.有關政府部門加強與其監(jiān)管對象的工作溝通

對于工作任務市場化的政府部門，建議其加強與監(jiān)管對象的工作交流與合作，積極開展對監(jiān)督對象的業(yè)務工作量和所帶來的監(jiān)督檢查工作量的統(tǒng)計分析和預測預警工作。將統(tǒng)計分析和預測預警工作有機結合起來，及時對過去的工作量情況進行統(tǒng)計分析，對未來的工作量進行預測分析，對工作量將出現(xiàn)的大幅度變動情況進行預警分析。建立相應的監(jiān)測評估指標體系和預測預警模型，開發(fā)預測預警軟件系統(tǒng)?？紤]到這類情況不屬于臨時性或突發(fā)性事件，而是人為可以預測的工作量變動，建議在一屆政府任期內一般不予增加行政編制，但政府各部門可以合理調劑使用本部門系統(tǒng)內的行政編制。

5.積極關注我國經(jīng)濟和社會發(fā)展情況

各級機構編制管理部門要積極關注我國經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，對于新出現(xiàn)的新矛盾、新問題和新情況給予高度的重視，分門別類地進行歸納分析，按照輕重緩急分別提出合理有效的解決措施，及時對政府職能進行擴展或收縮，合理安排行政編制的增加或減少。按照我國政府“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職能轉變方向和目前我國的實際情況，我認為應該在以下兩個方面予以加強：一是要加強政府基本公共服務責任。政府要抓緊制訂各領域基本公共服務的標準，完善基本公共服務的發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)。合理劃分中央與地方的權責關系，落實各級政府公共服務責任。二是要完善公共服務體系。強化政府作為公共服務提供主體的地位。建立政府主導、社會參與、機制靈活、監(jiān)管有力的公共服務體系。加強整合行政資源，調整行政機構布局，優(yōu)化行政人員結構，探索行政管理新模式，激勵與約束并舉，進一步提高公共服務的水平。

責任編輯：李 華