論作為憲法權利的公民知情權

摘 要：知情權，又稱了解權、知悉權，是自然人、法人、及其他社會組織依法享有的知悉、獲取、了解與法律賦予該主體權利相關的各種信息的自由和權利。知情權同時具被積極參與和消極接受兩種權利屬性，是我國公民應具備的基本權利之一。但是我國憲法還沒有對知情權予以確認，知情權作為一項基本權利，未來應當明文載入我國憲法。

關鍵詞：知情權；憲法權利；權利屬性

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0269-02

1 知情權作為憲法權利的由來和發(fā)展

“知情權”一詞源于英文“the right to know”，是有美國新聞記者肯特·庫柏在1945年1月率先使用的。面對當時美國聯(lián)邦政府消極對待政務信息公開，任意擴大保密權限的官僚主義作風，庫柏從民主政治的角度提出“不尊重（公民的）知情權，在一個國家乃至世界上便無政治自由可言”，并建議將知情權推升為一項憲法權利。但在此之前，有關知情權的發(fā)展更多的體現(xiàn)為理論上的先行。美國在1787年費城制憲會議上賓夕法尼亞州的詹姆斯威爾遜曾指出：國民有權知道其代理人的行為，立法機關絕不可隨意秘密進行議事。對于滿足公民知情權的重要性，杰弗遜、麥迪遜等人也有相關論述，比如杰弗遜指出，政府的基礎在于民意，要防止人民犯錯就應該將關系其本身事務的全部資訊給予人民。在美國20世紀50年代興起的“知情權運動”的推動下，“知情權”一詞被廣泛的援用并很快成為一個具有國際影響的權利概念。從瑞典1766年制定《新聞自由法》，規(guī)定了保障出版、閱覽公文的權利賦予報刊轉載公文的自由，保障公民知情權的政府信息公開法律制度從無到有，已經(jīng)成為世界各國普遍接受和實行的制度。

二戰(zhàn)以來各國日益重視此種權利的地位，在1949年聯(lián)邦德國基本法肯定知情權的憲法地位以后，芬蘭、美國、瑞典、日本、澳大利亞、英國等通過法律制度或司法實踐對知情權的保障呈現(xiàn)出強化的趨勢?，F(xiàn)今未發(fā)現(xiàn)有論著設專門章目闡釋知情權，對知情權的零散表述多為在表達自由的條目下提及知情權。而相關的立法例，也多是在有關表達自由的條款中進行表述。

2 公民知情權的憲法權利屬性和基本內(nèi)容

公民的知情權具有憲法權利的屬性。知情權涵涉范圍十分廣泛，它可以包括政治領域、社會生活領域、個人生活領域各個方面的知情權。憲法權利作為位階最高的權利，應當概括公民各個領域所享有的基本權利。知情權不僅本身具有獨立的價值，還往往是實現(xiàn)其他權利的條件和基礎。沒有公民的知情權，諸如選舉權等重要公民權利都無法實現(xiàn)。這樣一種前提性的權利，應當具有憲法權利的屬性。而且，在信息時代的今天，信息社會知識經(jīng)濟條件下人們對信息功能認識的深化、對信息需求的不斷增加，使知情權的意義在原來的基礎上有了新的發(fā)展。我們的時代更加穩(wěn)固了知情權的憲法權利屬性。知情權是近代憲政中內(nèi)在蘊含的公民應當普遍具有的權利，是實現(xiàn)公民其他主權利的前提性與基礎性的權利，具有不可或缺性、不可轉讓性、不可替代性、母體權利的穩(wěn)定性與世界范圍內(nèi)的共似性。從世界各國的實踐中看，很多國家在憲法中直接規(guī)定或從憲法中間接推定公民的知情權。這都表明行政知情權是公民的基本權利。

知情權作為一種憲法權利同時具備了積極權利的屬性和消極權利的屬性。一方面，知情權作為參政權中的一種權利，表現(xiàn)為一種積極意義上的參與權性質和正面的請求權性質。作為公法意義上的知情權，參與權的特性表現(xiàn)得比較明顯，這種參與體現(xiàn)在通過對義務主體提出知情要求，來達到對公權力的監(jiān)督和對公權力的濫用的防止，從而達到公民參政的目的，所以具有防范性和防御性的雙重特性。知情權所表現(xiàn)出積極性，由知情權行使的兩個重要手段“請求”和“主張”所體現(xiàn)，是知情權的首要權利屬性。另一方面，知情權也具有消極權利的性質，或者說具有接受權利的性質。在當今信息時代，國家是最大的信息掌握者，公民想要獲得某方面的資訊，很大程度依賴國家對相關信息的公開。雖然公民可以積極的請求國家給予其相關的信息，但是對信息的公開程度的大小，控制權還是在國家的手里，公民只能消極的接受國家對信息公開的程度。所以，公民知情權的有效實現(xiàn)，離不開國家對其掌握的信息的公開，公民消極的從國家那里得到信息。從這一意義上說，公民知情權的實現(xiàn)是消極的，它的實現(xiàn)程度由國家信息公開的程度決定。

3 知情權在中國的憲政實踐

我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！睉椃ǖ?7條第2款規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。而憲法第41條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。這些規(guī)定也包含著公民知情權的內(nèi)容，要同人民群眾保持“密切聯(lián)系”就包括了信息或情報的聯(lián)系，人民要對國家機關進行“監(jiān)督”，發(fā)表“意見和建議”，就必須知道政府的有關情況，才能進行比較和判斷。只有監(jiān)督權利的設置，沒有監(jiān)督權利的行使是不夠的，行使監(jiān)督權的前提是國家機關要公開公共信息。只有實行信息公開，給公民以充分了解國家機關及其工作人員活動的機會，才可能使公民有效地行使自己的監(jiān)督權。除了以上提到的憲法條文，憲法對公民“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，“科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由”等規(guī)定，也包含了知情權的內(nèi)容。

除了憲法的規(guī)定體現(xiàn)知情權的理念外，現(xiàn)行的法律法規(guī)也確認了公民有知悉、獲取有關信息的自由和權利，這些法律規(guī)范大都分散在各種法律文書中。《行政處罰法》、《警察法》、《證券法》、《價格法》、《土地管理法》、《檔案法》、《環(huán)境保護法》、《統(tǒng)計法》等法律中都有關于行政公開的規(guī)定。2007年4月5日，國務院總理溫家寶簽署第492號國務院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》。條例明確，制定這一條例旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。該條例是我國一部針對保障公民知情權的法規(guī)，但是依然沒有把公民的知情權確定為憲法的基本權利之一。與公民知情權的理念和相關法律法規(guī)相呼應，在有些行業(yè)、部門也出現(xiàn)了政務公開的實踐。1999年開辦的“政府上網(wǎng)工程”發(fā)展至今，已取得了很大的進展，成為了實行政務公開的一項最具影響力和透明性的舉措。

目前，公民知情權實現(xiàn)的主要障礙是，掌握公共權利的機關或組織缺乏人民主權的憲政理念，把自己當成信息、情報的主任，壟斷信息而不公開。這表現(xiàn)在：（1）漠視知情權。為政者把政務信息的公開看成是對老百姓的恩賜，是否公開，公開到哪一級別，公開到什么程度完全由為政者自己決定，如果有“膽大妄為者”申請信息公開，有可能被視為“犯上作亂”，扣上各種帽子。（2）暗箱操作式的內(nèi)部文件大量存在。由于法制不健全，政出多門，許多行業(yè)部門從本位利益出發(fā)制定了大量的內(nèi)部掌握的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件并未向社會公眾公開，但往往又成為為政者行使權利的依據(jù)，成為有權機關處罰相對人的依據(jù)。（3）在保密問題上“寧寬勿窄”。（4）常常以“為了人民的利益”或“為了社會穩(wěn)定”的名義，不向人民公開信息。

人民要管理“國家”、“經(jīng)濟”、“文化”、“社會事務”，就必須知道國家、經(jīng)濟、文化、社會的各方面的信息。根據(jù)有關方面的統(tǒng)計，我國80%的有用信息都由政府部門掌握，但由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，這些信息往往被封鎖在政府機關，民間很難得到和利用，所以國家機關主動地或應公眾請求公開這些信息，以使人民“知”和“行”必須成為我國依法治理國的重要內(nèi)容之一。否則，讓人民管理國家事務便是一句空話。

參考文獻

［1］李曉光，趙峰.公民知情權的憲法學思考［J］.天津市政法管理干部學院學報，2003，（1）.

［2］吳寧.知情權及其性質探究［J］.沈陽師范大學學報，2005，（1）.

［3］何生根.知情權屬性之學理研究［J］.法律科學，2005，（5）.

［4］楊海坤.憲法基本權利新論［M］.北京：北京大學出版社，2004，（5）.