我國建立行政公益訴訟制度探析

摘 要：對傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破，建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實需要。通過對行政公益訴訟的界定入手，論證了我國建立行政公益訴訟的現(xiàn)實依據，并對如何構建該制度作了粗略的設想，以期有益于我國行政訴訟立法的優(yōu)化。

關鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現(xiàn)實根據

中圖分類號：D915.4文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0263-02

根據傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論，原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接利害關系為限。我國行政訴訟法規(guī)定，原告必須是認為自己的權益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織，也就是說，非行政行為的相對人無權提起行政訴訟。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》加強了對相對人訴權的保護，將“相對人原告資格論”修改為“利害關系人原告資格論”，糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對人才是適合原告的做法，進一步擴大了原告的訴權范圍。但我國行政訴訟原告的范圍仍過于狹窄，當國家利益和社會公益遭受侵害時，公民無法通過司法途徑維護公益。因此，對傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破，建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實需要。

1 行政公益訴訟的界定

行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟解決的是雙方當事人的利益紛爭，訴訟結果只調整當事人之間的利益沖突。而行政公益訴訟爭議的利益通常具有公共性和集合性，代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業(yè)、壟斷經營的單位、公益性服務機構的重大決策調整、重大行為改變，甚至是修改某項法律法規(guī)，這種訴訟效果已經不僅僅針對過去，而且有指向未來的意義。在行政公益訴訟中，通常有不特定的多數人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的只能是這其中的部分人，在此情況下，法院判決并不僅僅局限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。

2 我國建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實根據

目前我國的現(xiàn)狀是，市場經濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件以及行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。

首先，侵害國家經濟利益的事件仍然存在，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產管理局，制定了一批國有資產管理的法律、法規(guī)，明確了有關機構和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。如果公民的監(jiān)督權和國家檢察機關的法律監(jiān)督權，沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。

其次，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此出現(xiàn)違法經營，違背公認的商業(yè)道德、不遵守競爭規(guī)則、擾亂社會經濟秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發(fā)標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執(zhí)法是遠遠不夠的，應該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。

最后，大量的行政違法行為，主要表現(xiàn)在行政機關濫用職權，以權謀私，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。另外，行政機關的不作為在現(xiàn)實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化。在嚴峻的現(xiàn)實面前，要求加大對行政權力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督作用。

3 建立我國行政公益訴訟制度的設想

（1）關于行政公益訴訟的適用范圍。

根據我國的實際，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說，在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家和我國臺灣地區(qū)的立法經驗，先在選舉、環(huán)保、國有資產保護、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院也要嚴把受案關，只有在公益確實受到違法行政行為侵害，影響到多數公民的合法權益，無法直接根據現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定起訴時，法院才可受理。

（2） 關于行政公益訴訟原告資格的拓展。

為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性，不應恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權”的要求，將原告資格范圍進行拓展。就我國而言，應賦予公民、社會團體和檢察機關提起行政公益訴訟的原告資格。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，公民有權對國家機關提出申訴、控告、檢舉，允許公民提起訴訟與憲法規(guī)定并無沖突。社會團體代表一定領域內不特定多數人所享有的共同利益，比其成員有更強的訴訟能力，社會團體越來越多地參與到行政訴訟中來，也是一個國家行政民主化進程的體現(xiàn)。檢察機關作為國家司法機關之一，既承擔監(jiān)督法律實施的職責，又具有代表國家提起公訴的職權。在行政訴訟中確立檢察機關的起訴權與設定檢察機關公訴地位的宗旨是一致的，即國家和社會的利益不容侵犯，一旦發(fā)生損害必定要予以法律上的補救。

（3）關于行政公益訴訟舉證責任的分配。

根據我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據的相關法律法規(guī)，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

4 結論

哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規(guī)的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。我國現(xiàn)在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。

參考文獻

［1］蔡虹，梁遠.也論行政公益訴訟［J］.法學評論，2002.

［2］吳英姿. 從公益訴訟看“程序造法”［J］. 法治時代(理論版) ，2000.

［3］王太高.論行政公益訴訟［J］.法學研究，2002，（5）.