社會資本在公共政策過程中的作用研究

摘 要：公共政策研究領(lǐng)域有很多理論，但社會資本的概念在公共政策中的作用較少被談及，著重討論社會資本在公共政策過程中的作用，以及其對公共政策制定和執(zhí)行過程的影響，并嘗試涉及探討公民參與等與此相關(guān)的現(xiàn)實(shí)政治領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：社會資本；公共政策過程；公民參與

中圖分類號：F01文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0184-02

1 社會資本是公共政策過程中的變量

1.1 社會資本的概念

自從格倫魯里1977年在其發(fā)表的一篇論文《收入的種族差異的動力理論》中第一次把社會資本概念引入到社會科學(xué)領(lǐng)域后，無數(shù)學(xué)者不斷深化、定義和使用了社會資本的概念，其中，皮埃爾·布爾迪厄被認(rèn)為是第一個給與社會資本清晰界定的學(xué)者。在他看來，“社會資本其實(shí)是實(shí)際的或潛在的資源的集合體，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而這些關(guān)系或多或少是制度化的，網(wǎng)絡(luò)從集體性擁有的資本的角度為每個會員提供支持!提供為他們贏得聲望的憑證。”將社會資本理論首次引入政治發(fā)展理論、民主理論和公共政策研究的是美國哈佛大學(xué)教授羅伯特 帕特南。他將社會資本界定為“社會組織的特征，諸如信任，規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)!它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率”“信任是社會資本的必不可少的組成部分”簡言之，社會資本的基本含義我們可以簡潔闡釋為：它是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體。

1.2 公共政策過程理論及其中的變量分析

美國公共政策領(lǐng)域有許多新理論，在研究和應(yīng)用領(lǐng)域，有些已經(jīng)非常成熟，有些依然在發(fā)展之中。目前比較成熟的理論有：階段啟發(fā)理論 （the stages Heuristic）、制度理性選擇理論（institutional rational choice）、多流框架（The Multiple－Streams Framework）、中斷－均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策擴(kuò)散框架（Policy Diffusion Framework）以及較大數(shù)量的比較研究框架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）。

在上述各種政策過程理論中，雖然研究方法和側(cè)重點(diǎn)有所不同，但政策理論所面臨的關(guān)鍵點(diǎn)始終有以下三個：任務(wù)（即所想要達(dá)到的目標(biāo)），挑戰(zhàn)（即實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)會遇到的困難），問題（如何在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提下減少成本，實(shí)現(xiàn)利益雙贏）。分析問題可以用來分析、預(yù)測和解釋制度安排下的行為，埃利諾 奧斯特羅姆在他的《制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估》中對制度框架有個一個概念示意圖。

行動舞臺包括一個行動情境和該情境下的行動者。行動情景的特征可通過如下七組變量來刻畫：（1）參與者，（2）職位，（3）產(chǎn)出，（4）行動-產(chǎn)出關(guān)聯(lián)，（5）參與者實(shí)施的控制，（6） 信息，（7）給定產(chǎn)出的收益和成本。行動者則包括關(guān)于四組變量的假設(shè)：（1）行動者帶給情境的資源；（2）行動者對世界狀態(tài)和行動的評估；（3）行動者獲取、處理、保留和使用知識的附帶效應(yīng)和信息的途徑；（4）行動者用來選擇某種行動路線的過程。影響這個行動舞臺的因素包括物質(zhì)條件和非物質(zhì)條件，物質(zhì)條件是指自然環(huán)境等，非物質(zhì)條件包括社會規(guī)則，秩序以及行動者的共同體屬性。筆者認(rèn)為，共同體屬性，即社會資本是影響到分析問題層面的基礎(chǔ)，對政策過程起著非常重要的作用。

1.3 社會資本的特征分析——囚徒困境和經(jīng)濟(jì)人悖論

社會資本首先具有一些基本的資本屬性：社會資本可以循環(huán)利用，可再生。由于社會資本是一種團(tuán)體資本，因此，信任和合作是這種資本的核心。作為一種道德資源，社會資本通過信任、合作得以加強(qiáng)和延續(xù)。從政治學(xué)的角度來說，公民之間的信任和合作有需要有共同的文化作為基礎(chǔ)。共同的文化可以培育深層的價值認(rèn)同，從而堅固社會資本的穩(wěn)定，對國家政治生活產(chǎn)生影響。另外，互利互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)也是社會資本的生產(chǎn)、維持和積累主要依賴的兩大來源。一種有效的普遍的互利互惠規(guī)范與密集的社會交換網(wǎng)絡(luò)相關(guān)。在一個信任與回報成為正比例發(fā)展時，人們交換更容易進(jìn)行。反過來，通過長期不斷的交換也會促進(jìn)普遍的互利互惠規(guī)范的形成。這種顯性或隱性的規(guī)范一方面加強(qiáng)了相互信任的合作，從而增強(qiáng)交換雙方的社會資本存量，另一方面又促進(jìn)公眾參與的激情，拓展相互合作的網(wǎng)絡(luò)范圍，有利于培育經(jīng)濟(jì)繁榮的公民社會和增強(qiáng)公共政策有效運(yùn)行的國家能力。

但是一個國家不可以只存在有一個巨大的公民社會群體，通常情況下，社會群體的利益需要多方面的權(quán)衡和博弈。只有實(shí)現(xiàn)這兩種目的的平衡，國家政策成效才能得以完美實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，這樣的經(jīng)紀(jì)人悖論還可以用囚徒困境作類比。在公民參與的兩種形式中，橫向的平等關(guān)系更有利于社會群體的互利互助；另一方面，如果垂直的等級關(guān)系較多，就可能在開展集體行動時出現(xiàn)由于個體的理性而導(dǎo)致集體的非理性這樣的囚徒困境。集體行動之所以會出現(xiàn)囚徒困境， 其中主要的原因就是個體之間難以就對方的行為作出預(yù)期， 而社會資本通過人際、群際互動所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育了群體內(nèi)個體都認(rèn)可的共識性規(guī)范如信任、互利互惠， 因此個體就能夠通過這種共識性的規(guī)范對其他個體的行為作出預(yù)期從而擺脫囚徒困境。

2 社會資本對公共政策過程的影響?yīng)?/p>

公共政策的整個運(yùn)作過程都是以公眾利益為基礎(chǔ)的，一方面公共政策的需求信息來自社會民眾或集團(tuán)，代表民眾利益和要求的政策總是來源于公民社會，公民通過及時反映社會公共問題或公共輿論來積極參與公共政策的制定，使政策能準(zhǔn)確解決公共問題，另一方面民眾又是公共政策的執(zhí)行主體，公共政策的執(zhí)行需要決策主體和客體之間的密切合作，從而構(gòu)建起相互的信任機(jī)制，這樣，公民參與的社會網(wǎng)絡(luò)能夠協(xié)調(diào)和溝通雙方，并且放大了其他個人值得信任的信息。

2.1 公共政策制定過程中的民主參與

在現(xiàn)代政府治理中，缺乏公民參與會降低政治體系的代表能力和回應(yīng)能力，導(dǎo)致公民對政府運(yùn)作方式的無知。另外，它會侵蝕民主國家的公民精神，削弱公民參與政府治理的道德意識和政治義務(wù)，而且，缺少公民參與的有效途徑，會導(dǎo)致民眾的疏離。簡言之，公民參與的作用主要分為以下兩個方面：

對公民個體而言，公民參與有助于公民表達(dá)自己的需求，實(shí)現(xiàn)自己的利益，提供公民自我發(fā)展與選擇的基礎(chǔ)，是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。另外，公民可以通過參與政治活動，發(fā)現(xiàn)和挖掘政治社群內(nèi)部的共同體意識，從而加深信任和互利互助的基礎(chǔ)。對于社群中的個人，參與行動將可以解放個人潛能、建構(gòu)有效能的公民，以及治療現(xiàn)代公民精神及心理上的疾病。

對政府來說，公民參與能夠?qū)崿F(xiàn)并擴(kuò)大政治體系的合法性基礎(chǔ)，提高了決策質(zhì)量，促進(jìn)了政策的執(zhí)行實(shí)施，彌補(bǔ)政府失靈。公民對于政治體系的認(rèn)同是公民參與的前提，因此公民參與提供了政府合法性基礎(chǔ)。在決策層面，公民是有效信息的來源，科學(xué)決策建立在對大量有效信息的采集和分析的基礎(chǔ)上。另一方面，公民參與為橫向平等的社會資本模式的建立提供了可能性和可行性。另外，社會監(jiān)督也得以同時進(jìn)行，社會資本得到有效的利用。當(dāng)社會群體開始充當(dāng)政府協(xié)作者和監(jiān)督者，新型的公民政府一體的合作模式也就應(yīng)運(yùn)而生了。

2.2 公共政策執(zhí)行過程中的效率和公平

首先，社會資本的信息渠道影響著公共政策過程的效率。公共政策過程中，需要有資料收集、傳遞、處理、分析、選擇、整合、執(zhí)行、溝通以及反饋等程序循環(huán)往復(fù)，這一過程離不開兩個根本性的因素：政策信息發(fā)送者、接收者進(jìn)行溝通的醫(yī)院和積極性；另一個是政策信息流通渠道本身。公共政策過程是一個政府決策人員與外界環(huán)境不斷交流、溝通、反饋的過程，社會資本在這一過程中扮演著無法替代的角色，在一般的結(jié)構(gòu)理論中，大部分社會資本都是以不同比例的垂直關(guān)系和水平關(guān)系所組成。良性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往可以增加效率，降低執(zhí)行成本，并且為政策結(jié)果的評估做好準(zhǔn)備?？偠灾?，就政策問題的發(fā)現(xiàn)和選擇而言，政策客體能夠及時地將政策需求、政策信息反饋給政府，政府也就能最大限度地占有相關(guān)政策問題的信息，從而能夠?qū)⒂邢薜恼哔Y源投放在最需要的地方以達(dá)成較高的政策效益；就政策方案的形成和抉擇而言，方案的形成過程中能夠充分地占有決策信息和集思廣益以能夠設(shè)計盡可能多的備選方案最終形成較優(yōu)的政策方案；就政策執(zhí)行而言，政策主客體之間發(fā)達(dá)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠幫助政策信息快速、保真地傳達(dá)到各政策執(zhí)行層從而既有利于執(zhí)行層對政策精神的領(lǐng)會又有利于因地制宜地落實(shí)，此外暢達(dá)的溝通渠道有助于政策執(zhí)行過程中政策實(shí)施信息的反饋以便及時對政策執(zhí)行的偏離和走樣進(jìn)行糾正；最后就政策評估和政策調(diào)整來說，在發(fā)達(dá)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中具有較高積極性的政策客體通過暢達(dá)的信息溝通渠道及時地將對政策以及政策執(zhí)行的看法和意見反饋上來從而有利于加強(qiáng)政策評估的客觀性和政策調(diào)整方向的明朗。

另外，社會資本存量的差異影響著公共政策過程的公平性。社會資本的存量代表共享資源的大小，社會資本存量大有利于關(guān)系網(wǎng)老的發(fā)展和信任等共識性規(guī)范效用范圍的擴(kuò)大。一旦共識性規(guī)范增大，那么尋求特殊利益的群體效用范圍就減小，換句話說，為個體或集團(tuán)利益的服務(wù)減少，這就在一定程度上防止了公共政策過程的“尋租”行為，增加了公共政策過程的公平性。

3 結(jié)論

社會資本是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò)和互利互惠的規(guī)范為來源的一種資源集合體，它是公共政策過程中的基礎(chǔ)因素之一，它影響著公共政策制定過程中的公民參與模式，也影響著公共政策執(zhí)行過程中的效率和公平。為了避免囚徒困境和權(quán)力尋租，相信進(jìn)一步研究和評估社會資本的變量和對公共政策過程的影響將對政治實(shí)踐產(chǎn)生重大作用。

參考文獻(xiàn)

［1］皮埃爾·布爾迪厄 . 文化資本與社會煉金術(shù)［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［2］郭臺輝 . 社會資本：公共政策過程的變量［M］.理論與改革雜志社，2004.

［3］德博拉·斯通 . 政策悖論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006

［4］保羅·A·撒巴蒂爾：政策過程理論［M］.北京：三聯(lián)書店，2004.

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。