“兩基”三部曲：分區(qū)規(guī)劃、西部攻堅、均衡發(fā)展

摘要 2007年11月，國家有關(guān)部門隆重表彰了在實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃中做出貢獻的地區(qū)、單位和個人。這標志著我國的“兩基”工作，已經(jīng)由上世紀90年代的“分區(qū)規(guī)劃”、本世紀初的“攻堅計劃”這兩種非均衡發(fā)展模式，轉(zhuǎn)到以促進教育公平為宗旨的均衡發(fā)展模式，奏響了我國“兩基”工作三部曲中的最強音。

關(guān)鍵詞 “兩基”；分區(qū)規(guī)劃；西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃；義務(wù)教育均衡發(fā)展

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843(2008)01-0013-03］

2007年11月，國家教育部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于表彰西部地區(qū)“兩基”攻堅先進地區(qū)、先進單位和先進個人的決定》，對在西部地區(qū)“兩基”攻堅戰(zhàn)中貢獻突出的地區(qū)、單位和個人進行了隆重表彰。這表明，2004年以來實施的西部地區(qū)”兩基”攻堅計劃已經(jīng)取得圓滿成功，國家關(guān)于“兩基”政策的取向正在從傳統(tǒng)的非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展，成功實現(xiàn)了基礎(chǔ)教育發(fā)展模式的戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)身。

一、分區(qū)規(guī)劃：清晰勾勒“兩基”路線圖

1 確立“分區(qū)規(guī)劃、分步實施”戰(zhàn)略

“兩基”是“基本普及九年義務(wù)教育”和“基本掃除青壯年文盲”的簡稱，這一概念最早形成于1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展剛要》。但普及義務(wù)教育和掃除青壯年文盲作為一項戰(zhàn)略任務(wù)，一直都受到黨和國家的高度重視。1956年，黨的八大曾提出要在12年內(nèi)分區(qū)分期普及小學義務(wù)教育；1980年，中共中央發(fā)布《關(guān)于普及小學教育若干問題的決定》，提出要在80年代基本實現(xiàn)普及小學教育的歷史任務(wù)，有條件的地區(qū)還可以進而普及初中教育；1986年頒布的《義務(wù)教育法》、1988年頒布的《掃除文盲工作條例》，更使普及義務(wù)教育和掃盲工作成為一項國家義務(wù)。這些都為20世紀90年代起我國有計劃、大規(guī)模、高水平推進“兩基”工作奠定了基礎(chǔ)。1993年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，隨即國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于(中國教育改革和發(fā)展綱要)的實施意見》，確立了90年代“兩基”工作的戰(zhàn)略目標和“分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實施”的戰(zhàn)略原則，提出了“兩基”工作“三步走”的戰(zhàn)略方針。具體說，就是約占總?cè)丝?0％左右的城市及經(jīng)濟發(fā)展程度較高的農(nóng)村，在1997年前基本普及九年義務(wù)教育；約占總?cè)丝?0％左右的中等發(fā)展程度的農(nóng)村，在2000年前基本普及九年義務(wù)教育；在約占總?cè)丝?5％左右的經(jīng)濟發(fā)展程度較低的農(nóng)村中，小學教育基礎(chǔ)較好的5％左右的地區(qū)到2000年基本普及九年義務(wù)教育，其余占總?cè)丝?0％的地區(qū)重點普及五六年小學教育；約占總?cè)丝?％左右的特別貧困地區(qū)，要普及三四年小學教育。為落實這一目標和任務(wù)，原國家教委于1994年發(fā)布《關(guān)于在九十年代基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》，將全國以省為單位劃分為三片地區(qū)：北京、天津、上海、遼寧、吉林、江蘇、浙江、山東、廣東9省(市)為“一片地區(qū)”；河北、山西、黑龍江、安徽、福建、江西、河南、湖南、湖北、海南、陜西、四川、重慶13省(市)為“二片地區(qū)”；內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆9省(區(qū))為“三片地區(qū)”。在此基礎(chǔ)上要求各省根據(jù)“三片”規(guī)劃的總要求，制定本地區(qū)的“兩基”目標，實行以縣為單位的“三步走”發(fā)展策略。截至2000年底，全國通過“兩基”驗收標準的縣(市、區(qū))和其他縣級行政區(qū)劃單位總數(shù)達到了2541個，地區(qū)人口覆蓋率達到85％以上，初中毛入學率達到88.6％，青壯年文盲率下降至5％以下；京、津、滬、蘇、粵、浙、吉、遼、閩、魯、冀11個省(直轄市)率先通過教育部“兩基”評估驗收，全面實現(xiàn)了90年代“兩基”規(guī)劃目標。實踐證明，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的背景下，實行“分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實施”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，有利于在較短時期內(nèi)快速實現(xiàn)國家確定的“兩基”目標。

2 實行“分級辦學、分級管理”的體制

在上世紀90年代，制約“兩基”目標的關(guān)鍵，是傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)和國家包攬辦學的體制。對此，國家實施“分級辦學、分級管理”的新體制，這項體制具體包括四個方面： (1)實行“地方負責、分級管理”體制。省級政府對轄區(qū)“普九”和掃盲負有領(lǐng)導(dǎo)責任和規(guī)劃實施責任，對本省(區(qū)、市)貧困地區(qū)的普及初等義務(wù)教育、普及九年義務(wù)教育和掃除文盲教育承擔經(jīng)費投入等責任，省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府各司其職、各盡其責。 (2)實行縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣、鄉(xiāng)兩級管理，以縣為主的管理體制?？h級政府管理中小學校長、教師，指導(dǎo)中小學教育教學工作，并在組織“兩基”實施方面負有主要責任。鄉(xiāng)政府落實“兩基”的具體工作，包括保障辦學條件、適齡兒童少年按時入學和掃盲對象接受培訓(xùn)等。 (3)企事業(yè)單位和其他社會力量按照國家的有關(guān)法律和政策多渠道、多形式辦學，在有條件的地方還可以采取“民辦公助”、“公辦民助”等辦學形式。 (4)中小學校舍建設(shè)采取“兩條腿走路”方針，實行國家、社會和個人多渠道投資的體制。

3 實行多渠道籌措“兩基”經(jīng)費的體制

“兩基”的核心是投入。在上世紀90年代，國家不僅明確提出了在世紀末使國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4％的要求，而且確立了“兩基”在教育工作中“重中之重”的地位，出臺多項政策拓寬“兩基”經(jīng)費投入渠道。主要有： (1)明確各級政府在“兩基”經(jīng)費保障中的責任，要求省級政府在編制年度財政預(yù)算時，切實保證中小學教師(包括民辦教師)工資和平均公用經(jīng)費逐年有所增長，鄉(xiāng)財政主要用于義務(wù)教育； (2)明確要求義務(wù)教育經(jīng)費單列，并逐步增加比例； (3)要求地方政府的機動財力有適當比例用于義務(wù)教育和掃盲教育； (4)對邊遠、貧困和民族地區(qū)實施義務(wù)教育和掃盲教育，由中央、省、地(市)、縣四級政府設(shè)立專項經(jīng)費予以支持；(5)城鄉(xiāng)教育費附加主要用于義務(wù)教育，并按增值稅、營業(yè)稅、消費稅的3％征收，農(nóng)民按人均純收入的1 5％～2％在鄉(xiāng)統(tǒng)籌款中征收； (6)鼓勵社會多渠道、多形式集資辦學，農(nóng)村集資主要用于中小學危房改造、新建校舍以及改善教學基本條件等； (7)大力扶持城鄉(xiāng)中小學和鄉(xiāng)、村成人學校校辦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家對校辦產(chǎn)業(yè)實行減免稅政策，銀行增加對中小學校辦產(chǎn)業(yè)的低息貸款； (8)適時調(diào)整義務(wù)教育階段的雜費標準和非義務(wù)教育階段的收費標準，等等。同時，教育部、財政部還在“九五”期間組織實施了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”。這項工程總投入超過100億元，是我國有史以來中央專項基金投入最多、規(guī)模最大，旨在幫助貧困地區(qū)普及義務(wù)教育的宏大教育工程。

二、攻堅計劃：目標直指西部地區(qū)“兩基”瓶頸

1 西部地區(qū)成為制約“兩基”全局的“短板”

上世紀90年代實施的“分區(qū)規(guī)劃、分步實施”戰(zhàn)略，有效加速了我國的”兩基”進程。第五次人口普查顯示，中國成人文盲由1990年的1.82億減少到2000年的0.85億．成人文盲率由22.23％下降到8.72％；2001年，全國普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率超過85％，小學適齡兒童入學率達到99.05％，初中階段毛入學率達到88.7％?；诖耍覈?000年莊嚴宣布：中國已經(jīng)初步實現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的目標。然而，我國雖然整體實現(xiàn)了“兩基”目標，但西部地區(qū)任務(wù)仍然十分艱巨。截至2002年底，西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率為僅為77％，人均受教育年限僅為6.7年，仍有410個縣尚未實現(xiàn)“兩基”。在這410個縣中，有貧困縣215個、少數(shù)民族縣309個、邊境縣51個，全國當時尚未脫貧的3000萬人口，絕大部分生活在這些地區(qū)。而且這些地區(qū)自然條件非常艱苦，多為高山、高原和荒漠、半荒漠地區(qū)，普及義務(wù)教育的辦學成本、就學成本遠遠高于其他地區(qū)，完成“兩基”工作難度非常大，已經(jīng)成為我國義務(wù)教育和掃盲教育事業(yè)“大木桶”上的一塊“小短板”。為攻克這一堡壘，2003年底，國務(wù)院批準了’由國家教育部、發(fā)改委、財政部等部門聯(lián)合制定的《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004-2007年》。通過4年的通力奮戰(zhàn)，2007年11月，中國政府再次莊嚴宣布：兩部地區(qū)“兩基”攻堅任務(wù)已經(jīng)如期完成。在410個“攻堅縣”中，有368個實現(xiàn)“兩基”目標；西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率達98％，比攻堅計劃實施前的77％提高了21個百分點；初中毛入學率達到90％以上；青壯年文盲率下降到5％以下。

2 “兩基”攻堅計劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程

以重大政策和工程帶動西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃的實施，是中央統(tǒng)籌規(guī)劃、科學實施的集中體現(xiàn)。兩部地區(qū)“兩基”攻堅計劃是由一系列重大的工程所組成的，其目的在于全力破解如何讓適齡孩子“進得來”、“留得住”、“學得好”這樣三個難題。(1)為解決“進得來”問題，中央在2004年啟動了“農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)工程”，在4年中投入100億元，共新建、改擴建7651所寄宿制學校，滿足了195 3萬名新增學生的就學需求和2073萬名新增寄宿生的寄宿需求。(2)為解決“留得住”問題，中央實行了“兩免一補” (免除學雜費、免費提供教科書和補助家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費)政策，從2006年起對兩部農(nóng)村義務(wù)教育學生全部免除學雜費，2007年秋季起全部免費提供國家課程教科書，近50％的寄宿生享受了生活補助。(3)為解決“學得好”問題，中央和地方財政投入110億元資金實施了“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”，遠程教育網(wǎng)絡(luò)覆蓋36萬所農(nóng)村中小學，1億多名中小學生共享優(yōu)質(zhì)的教育資源。同時，國家還通過實施“農(nóng)村教師特設(shè)崗位計劃”、“農(nóng)村教師特設(shè)崗位計劃”、“城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育計劃”和“農(nóng)村教師遠程培訓(xùn)計劃”等，招聘特崗教師3.3萬名，培訓(xùn)農(nóng)村教師130余萬名，使西部地區(qū)農(nóng)村教師整體素質(zhì)得到逐步提高。

3 “兩基”攻堅戰(zhàn)推動義務(wù)教育管理體制變革

在我國，為適應(yīng)義務(wù)教育的發(fā)展，其管理體制經(jīng)歷了一個長期變革過程，并形成三個發(fā)展階段。其一，1986年的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實行地方負責，分級管理?！逼涠?，2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確定：“農(nóng)村義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制?！逼淙?，2006年6月通過的新《義務(wù)教育法》關(guān)于管理體制的表述是：“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制?！迸c見兩個階段相比較，新體制明顯加大了省級政府在實施義務(wù)教育中的責任。具體包括兩項責任：一是統(tǒng)籌落實轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，確定省以下各級政府的經(jīng)費分擔責任，落實中央安排的轉(zhuǎn)移支付和地方各級政府應(yīng)承擔的資金，承擔與其職責和財力相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費數(shù)額，制定轄區(qū)內(nèi)經(jīng)費保障政策；二是統(tǒng)籌省域內(nèi)義務(wù)教育的組織協(xié)調(diào)工作，制定本省義務(wù)教育政策、規(guī)劃和各項標準，統(tǒng)籌配置教育資源，促進省內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在新體制中，縣級政府主要有兩項管理職能：一是科學合理地分配資金，確保資金及時足額到位；二是具體負責義務(wù)教育實施工作，做好義務(wù)教育學校的規(guī)劃、設(shè)置、布局調(diào)整、管理，指導(dǎo)學校教育教學，保障學校安全，培養(yǎng)教師，均衡配置師資力量，組織本行政區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育公辦學校的校長和教師流動。

三、均衡發(fā)展：義務(wù)教育邁上鞏固提高的新臺階

1 教育公平是義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本宗旨

追求教育公平是人類恒久的理想。早在兩千多年前，孔子就提出了“有救無類”的主張；1948年12月聯(lián)合國頒布的《世界人權(quán)宣言》也明確指出：“人人享有受教育的權(quán)利?！敝袊伯a(chǎn)黨十七大報告更進一步指出：“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。”這些都是指導(dǎo)“兩基”工作的思想理論基礎(chǔ)。當然，盡管受教育權(quán)是一項基本的人權(quán)，但在很長歷史時期、在很多發(fā)展中國家，接受教育只是一種特權(quán)階層的奢侈品。為改變這一狀況，國際社會在上世紀80年代提出并實施了“全民教育”運動，其目標有六項，即掃盲、發(fā)展幼兒教育、普及初等教育、促進男女教育機會平等、生活技能培訓(xùn)和全面提高教育質(zhì)量，并以消除貧困、實現(xiàn)社會公平為根本宗旨。為推動這一運動，聯(lián)合國教科文組織于1990年3月在泰國宗滴恩召開會議并通過《世界全民教育宣言》，向國際社會承諾： “在20世紀末達到滿足所有兒童、青少年和成人的基本學習需要?！?993年10月，聯(lián)合國教科文組織在印度首都新德里召開“九個人口大國全民教育高峰會議”并通過《德里宣言》，表達了包括中國在內(nèi)的九國政府對推動全民教育的決心與承諾。2000年4月，聯(lián)合國教科文組織在塞內(nèi)加爾首都達喀爾召開“世界教育論壇”并通過《達喀爾行動綱領(lǐng)》，提出了未來十五年世界全民教育發(fā)展的行動綱領(lǐng)和戰(zhàn)略藍圖。中國是世界人口最多的發(fā)展中國家，也是《世界全民教育宣言》、 德里宣言》、《達喀爾行動綱領(lǐng)》等重要文獻的簽字國，并于2005年承辦了“第五屆全民教育高層會議”?？梢哉f，在我國推進“兩基”工作的每一個關(guān)鍵時期、每一個重要階段，都鐫刻著世界全民教育運動的深刻印記，而我國的“兩基”工作也為推動世界全民教育運動作出了重大貢獻。

2 增加投入是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 為促進“兩基”均衡發(fā)展，2005年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)[2005]43號)，要求按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。新機制包括以下三個特點：(1)把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。通過合理劃分財權(quán)與事權(quán)，從體制設(shè)計上保證財政資金的投入，這對全面提高農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展水平具有十分重要的意義。(2)建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制。在資金的總體安排上，新機制體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則。對免除學雜費和提高公用經(jīng)費保障水平資金，在中央與地方的分擔比例中，西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4，東部地區(qū)除直轄市外按照財力狀況分省確定。對校舍維修改造資金的分擔比例，中西部地區(qū)為5：5，東部地區(qū)主要由地方承擔，中央給予適當獎勵。對貧困家庭學生提供免費教科書的資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔。對寄宿生補助生活費資金，由地方承擔。(3)實行了省級政府統(tǒng)籌落實、管理以縣為主的制度。省級政府負責統(tǒng)籌落實省以下各級政府應(yīng)承擔的經(jīng)費，制定地方各級政府的具體分擔辦法，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證中央和地方各級農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革資金落實到位。同時，推行農(nóng)村中小學“校財局管”，建立農(nóng)村中小學預(yù)算編制、資金支付管理等制度，加強對農(nóng)村中小學的財務(wù)管理，強化監(jiān)督檢查，切實提高了資金使用效益。

3 依法治教是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要保障

我國首部《義務(wù)教育法》頒布于1986年4月，施行20年后又進行了重新修訂。與舊版相比，2006年版《義務(wù)教育法》有如下特征：一是將義務(wù)教育的均衡發(fā)展納入了法制軌道，明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本方向；二是把義務(wù)教育納入到實施素質(zhì)教育軌道，強調(diào)培養(yǎng)學生的獨立思考能力、實踐能力和創(chuàng)新能力；三是回歸義務(wù)教育本質(zhì)，體現(xiàn)了普及教育、強制教育和免費教育等特征；四是加大了省級政府的統(tǒng)籌責任，實現(xiàn)了從“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的轉(zhuǎn)變；五是建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔機制，實行義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算單列；六是關(guān)注了弱勢群體接受義務(wù)教育的問題，明確要求流動人口子女居住地人民政府要為他們提供平等接受義務(wù)教育的條件；七是規(guī)范了義務(wù)教育的辦學行為，明確提出不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設(shè)重點班和非重點班，不得有政策、資金、資源的傾斜，不得以任何名義改變或變相改變公辦學校的性質(zhì)，不得向?qū)W生推銷或變相推銷商品、服務(wù)等；八是建立了新的教師職務(wù)制度，打通了義務(wù)教育階段的教師職務(wù)序列；九是增強了義務(wù)教育執(zhí)法的可操作性，規(guī)范了22種違法行為及應(yīng)該承擔的法律責任。