如何遏制特殊利益集團

近年來，包括新華社在內的不少媒體都提到了“特殊利益集團”。在強調和諧為本的當今中國社會，特殊利益集團的出現(xiàn)對社會公平正義構成了較大威脅。一個引人關注的現(xiàn)象是，特殊利益集團擁有的“利益”無一例外都是法律法規(guī)所授予的，而這些法律法規(guī)在制定過程中同這些集團又有著千絲萬縷的關聯(lián)。

特殊利益集團在中國的現(xiàn)狀

一般來說，特殊利益集團主要有3個特征：其一，超越共同的市場規(guī)則，自己制定利益實現(xiàn)和分配規(guī)則。比如，目前世界上僅有10余個國家實行煙草專賣制度。中國各地的煙草專賣局與煙草公司是“兩塊牌子一套人馬”，政企合一，既當運動員又當裁判員。煙草公司家底不清，連自己有多少贏利、多少虧損都弄不清。不允許煙農自由交易，以超低價剝奪煙農的利益；一些地方的煙草管理人員以檢查、涉嫌銷售假煙為名隨時查扣香煙，說罰就罰，銷售者有口難辯。許多地方煙草管理中層干部的年收入達30萬元。

其二，相對于其他相關利益群體，它處于強勢或者壟斷地位，并且高度組織化。比如，中國的鐵道部就是全國唯一的壟斷性鐵路公司，各個鐵路局只是其行政下級，都不是獨立的法人，全國鐵路由鐵道部集中調度、統(tǒng)一核算、網運一體、業(yè)務混同。于是，交易規(guī)則缺失，交易程序不透明，沒有明晰的財務清算規(guī)則，沒有透明的調度指揮系統(tǒng)，成本收益說不清楚，令外資和民資望而生畏，個別膽大的冒險而進，巨虧而出。

其三，它總是與公共權力或者提供公共產品的機構，發(fā)生某種千絲萬縷的關聯(lián)。特殊利益往往表現(xiàn)在一些大型壟斷企業(yè)中，譬如在中國國電、中國石油、中國石化、中國航空、中國煙草、中國電信等行業(yè)企業(yè)中?？梢姷竭@種現(xiàn)象。電、煤、油、運無不是公共產品，與民眾生活息息相關，而這些企業(yè)屬于國家經營，與公共權力緊密相聯(lián)。

不難發(fā)現(xiàn)，特殊利益集團的產生，很大程度上借助了部門立法的特權。

部門立法的種種弊端

部門立法，由于利害攸關，很難站在完全客觀中立的立場上去立法，立的法很可能成為一部“部門行業(yè)利益保護法”。部門主導立法的結果就是“法律部門化”。以《郵政法》的修訂為例，郵政總局提供的郵政服務歷來價高質次，而且網點分布錯亂，為公眾詬病，卻因為壟斷格局，而坐收紅利。《郵政法》修訂過程中，上海35家民營快遞公司聯(lián)名向全國人大常委會發(fā)出了《上海市部分國內快遞企業(yè)對郵政法修改的意見和建議》。翌年，滬上7家民營特快行業(yè)及其律師一行11人，“不得不上京請愿”，其原因就在于壟斷者就是法律的修訂者，意欲藉此修訂過程將該項業(yè)務悉數壟斷，至于服務質量，則不聞不問。殊不知，中國現(xiàn)有快遞企業(yè)已達四、五百萬家，從業(yè)人員有百萬之眾，遞送范圍覆蓋同城乃至全國。倘若按照郵政總局主導的《郵政法》修訂草案第八稿的規(guī)定執(zhí)行，150克以下的信件由郵政專營，則民營快遞企業(yè)90％以上的業(yè)務均屬違法，而目前是大部分快遞業(yè)務恰恰是由民營快遞業(yè)承擔的，國有郵政難當其責。郵政部門維護本部門利益的決心之“頑固”，由此可見一斑。

而主導立法的部門通常就是未來行使監(jiān)管權力的部門，因而，在這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，起草者往往為監(jiān)管部門設立了過多的管制權力，約束機制卻非常薄弱。例如，發(fā)改委管電價和項目的行政審批，同時又管改革和規(guī)劃，有權無責。電監(jiān)會名曰管市場，是市場監(jiān)管的主體，但具有諷刺意味的是，電力改革持續(xù)長達４年之久，中國卻始終沒有電力市場。

部門立法的另一個重大弊端是，強勢利益集團能夠非常方便地對立法產生支配性影響。負責起草法律和行政法規(guī)的主管部門和監(jiān)管部門，通常與部分監(jiān)管對象之間有比較密切的關系，甚至存在著直接利益關系。這樣，部門的立法過程就很容易被強勢企業(yè)所控制。由此得到的法規(guī)和規(guī)章，很難說有利于創(chuàng)造和維護一個公平的市場競爭環(huán)境，反倒在一定程度上成了維持壟斷、限制競爭、制造市場機會不公平的工具。

金融(四大銀行、一大保險)、能源(電力、石油)、郵電(郵政、電信)、運輸(鐵路、民航)、基礎建設等領域的國有壟斷企業(yè)，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力。為維護龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤，有些壟斷企業(yè)極力排斥行業(yè)競爭與民營經濟介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺，或以本行業(yè)的特殊情況(如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等)為由，要求從相關法律政策中得到豁免，維持壟斷。而這些壟斷企業(yè)與部門利益，又有著千絲萬縷的聯(lián)系。

委托立法：讓利益集團與利益脫鉤

毫無疑問，部門行政立法權是當下最為詬病的部門利益法制化的主要根源。在重慶，市政府已經決定，對與部門利害關系緊密、專業(yè)性強、部門職責有交叉、具有全局性綜合性等4類立法草案實施部門回避，進行委托起草和招標起草。由政府機關、科研院所、專家和公民代表參加的立法聽證委員會，對招標立法項目進行評審后，交重慶市政府常務會審議，審議通過后再交人大常委會進行法定的立法決策。重慶市政府此舉在國內開了“委托第三方立法”的先河。

在涉及國務院部門的行政立法時，不妨借鑒重慶做法，也采取類似的立法起草回避制定。當前在中國，有能力擔當“第三方”的、具備“智囊團”功能的機構并不缺乏，社科院、研究所、各大高校內專家學者比比皆是，從技術角度評價，他們均能勝任這一角色。若是政府能“放下身段”，同時也放下權力，將行政立法的藍圖交由這些獨立第三方進行描繪，相信藍圖上純凈的色彩會更多一些，而雜色則會越來越少。

開門立法：將利益還給民眾

陽光是最好的防腐劑。行政機關在制定法規(guī)過程中，應做到“開門立法”。鑒于許多法律關系的專業(yè)性，部門立法往往是不可避免的。但是，這并不意味著立法時就忽略公眾的參與。目前已經為國內學者研究和重視的立法公眾參與方式與程序包括：立法聽證會、立法會議公開、立法草案公開、立法公告、公開討論等。也只有將行政機構的立法活動置于全民的監(jiān)督之下，立法者才不會“為所欲為”，某些特殊利益集體意欲達到的特殊目的，也將在“眾目睽睽”之下而自動收手，他們的利益代言人也自會退避三舍。