質(zhì)疑土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度

實(shí)施我國(guó)土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國(guó)家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國(guó)最重要的土地使用制度之一。

2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。

然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。

更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備土地，除了完全市場(chǎng)化收購(gòu)?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國(guó)有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)手發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，土地儲(chǔ)備辦法不僅沒(méi)有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國(guó)土資源管理部門(mén)報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)?！边@與征收不動(dòng)產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開(kāi)，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國(guó)家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國(guó)聯(lián)邦憲法對(duì)土地征收有3個(gè)要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過(guò)4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個(gè)人相對(duì)應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。

目前，通過(guò)我國(guó)土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，更多的是用于經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理或臨時(shí)利用。完成前期開(kāi)發(fā)整理的儲(chǔ)備土地， 納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營(yíng)性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對(duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經(jīng)營(yíng)性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲(chǔ)備征收的要件缺乏。

經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)以商業(yè)利益為目標(biāo)，土地收回及其房屋的動(dòng)遷補(bǔ)償，應(yīng)以民事協(xié)商方式為主。所以，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)存經(jīng)營(yíng)性土地，已經(jīng)不能簡(jiǎn)單延續(xù)原有模式，即統(tǒng)一由政府根據(jù)城市規(guī)劃方案，頒布拆遷許可證，由政府實(shí)施動(dòng)拆遷補(bǔ)償，收回土地，完成土地熟化，再通過(guò)招拍掛方式進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。面對(duì)《物權(quán)法》，我國(guó)繼續(xù)有效實(shí)施土地儲(chǔ)備與招拍掛供應(yīng)制度的基礎(chǔ)已經(jīng)受到嚴(yán)重動(dòng)搖，面臨很大困境。

要解決一系列接踵而來(lái)的問(wèn)題，首先需要明確何謂公共利益。公共利益的界定是個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)肅的問(wèn)題，隨著《物權(quán)法》的出臺(tái)，我國(guó)急需對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延以及法律認(rèn)定程序進(jìn)行研究。同時(shí)，實(shí)施我國(guó)土地供應(yīng)的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)控，是國(guó)家土地管理制度的基本原則，土地的招拍掛出讓制度也是我國(guó)最重要的土地使用制度之一。所以，如何切實(shí)從理論和實(shí)踐層面解決我國(guó)土地儲(chǔ)備供應(yīng)制度在面對(duì)《物權(quán)法》時(shí)所陷入的困境，已經(jīng)迫在眉睫。