城市流動(dòng)人口生存現(xiàn)狀與管理轉(zhuǎn)型

[摘要]我國城市流動(dòng)人口目前的突出問題包括管理體制、居住條件、就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定。城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向，應(yīng)是建立強(qiáng)有力的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，把城市流動(dòng)人口就業(yè)問題納入日程，建立流動(dòng)人口社會(huì)保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)，探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑。

[關(guān)鍵詞]城市流動(dòng)人口 生存現(xiàn)狀 管理轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]C922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2008）06-0079-04

[作者簡(jiǎn)介]查振祥（1955—），安徽懷寧人，深圳市職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)兼經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究中心主任。研究方向：社會(huì)經(jīng)濟(jì)、管理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移可分兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是農(nóng)村人口進(jìn)城但不是城市居民，這就是城市越來越多的所謂的流動(dòng)人口；第二個(gè)階段才是從流動(dòng)人口逐步變成城市人口。我國城市流動(dòng)人口已經(jīng)超過2億人。北京、上海、廣州的流動(dòng)人口都超過300萬，深圳、東莞的流動(dòng)人口都超過1000萬。在21世紀(jì)的前二三十年里，將有3～4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，這是一個(gè)世界性的歷史事件。城市流動(dòng)人口的管理問題將是我國城市改革面臨的一個(gè)戰(zhàn)略性課題。

一、城市流動(dòng)人口生存現(xiàn)狀

我國城市流動(dòng)人口生存存在諸多問題，至今還沒有一個(gè)很好的辦法來進(jìn)行管理。

1.城市尚未形成完善的流動(dòng)人口管理體制

對(duì)流動(dòng)人口的管理，城市一開始沿用單位管理體制，讓各個(gè)單位去管。隨著民營工業(yè)興起，特別是隨著出租屋人口大量增加，衍生產(chǎn)業(yè)的大量出現(xiàn)，人口管理工作已不可能是單位所能承擔(dān)的了。

人口管理包括就業(yè)、計(jì)生、教育、治安、消防、生活供應(yīng)（水、電、氣）、疾控、城管等，是綜合性管理，需要多部門配合，比管產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還要有力度。恰恰是在這個(gè)問題上，我們沒有找到一個(gè)成功的模式。最早是公安局管，后來交給政法委綜治辦，成立出租屋辦來管，而它沒有協(xié)調(diào)能力。從管理層次來看，社會(huì)管理的重點(diǎn)應(yīng)該在基層、在社區(qū)，恰恰基層社區(qū)也是部門分割，沒有建立一個(gè)統(tǒng)一的管理模式。

由于政府沒有很好的管理體制，流動(dòng)人口形成了自我保護(hù)群體，最有特色的是同鄉(xiāng)聚居。深圳是中國最大的移民城市，在深圳1200多萬流動(dòng)人口中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，聚居千人以上流動(dòng)人口的自然村有290個(gè)，達(dá)640多萬人。屬于“同鄉(xiāng)村”概念的群體有643個(gè)，近200萬人。其中聚居人數(shù)3000至6000的達(dá)140個(gè)，人口超過55萬；萬人以上的“同鄉(xiāng)村”有15個(gè)，人口達(dá)23萬人。“同鄉(xiāng)村”里的人因來自同一個(gè)地方，往往相互照應(yīng)，彼此幫忙，這在一定程度上增強(qiáng)了流動(dòng)人口凝聚力。但相當(dāng)一部分人沒有合法的謀生手段。北京的“浙江村”也是有影響的“同鄉(xiāng)村”群體。

由于缺乏管理，中國城市流動(dòng)人口違法生育比例占總違法生育的比例逐年上升，近年來，深圳市流動(dòng)人口計(jì)劃外生育人數(shù)比例占城市計(jì)劃外生育總數(shù)的75%以上。流動(dòng)人口的出生率高，計(jì)劃生育率低，對(duì)計(jì)劃生育工作壓力很大。

作為一類特殊群體，民工子弟出生在城市，或被父母帶到城市，他們?cè)谧顟?yīng)該受到教育的年齡卻飽受著失學(xué)或超齡入學(xué)的威脅與痛苦。流動(dòng)人口生育的嬰兒潮，對(duì)教育設(shè)施已經(jīng)產(chǎn)生巨大壓力。而目前深圳市每年新出生的嬰兒中，85%以上是流動(dòng)人口。

2.流動(dòng)人口居住質(zhì)量和環(huán)境較差

城市流動(dòng)人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，這里房屋建筑密度大，居住人口多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前深圳市流動(dòng)人口人均住房建筑面積為13.26平方米，與戶籍居民人均住房使用面積21.8平方米相比，人均住房面積偏低。在福田區(qū)建筑用地僅5平方公里的16個(gè)“城中村”中，居住著超過80萬的流動(dòng)人口，平均每平方公里達(dá)16萬人，堪稱中國人口最為密集的地區(qū)。流動(dòng)人口中的集體戶，其人均建筑面積僅為9.69平方米，而住在工廠/廠房宿舍的集體戶流動(dòng)人口人均建筑面積僅為5.07平方米。

高密度的居住人口給社區(qū)交通、治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作帶來很大的壓力，大大增加了城市人口管理的風(fēng)險(xiǎn)和難度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，還存在較為嚴(yán)重的“三合一”（廠房、倉庫、宿舍混雜）房、“四合一”（宿舍、車間、倉庫、辦公室混雜）房。許多房屋容積率過高，建筑結(jié)構(gòu)老化，“臟、亂、差”現(xiàn)象突出。

3.流動(dòng)人口工作不穩(wěn)定

在目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，雇主處于比較強(qiáng)勢(shì)的地位，這使得勞與資之間經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系明顯不平衡，勞方的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，工作變動(dòng)率較高。調(diào)查表明，深圳流動(dòng)人口在同一單位工作滿3年以上的只有26.9%，接近3/4的流動(dòng)人口在同一單位工作不滿3年，有近44%的人不到一年就換了1次工作。流動(dòng)人口的這種流動(dòng)性增加了城市人口管理的難度。

除了被單位雇傭的流動(dòng)人口外，城市中還存在各種衍生產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口。深圳“城中村”中存在以下幾類從業(yè)人口：第一，無牌無證店鋪，包括商店、飲食店、藥店、小型加工店、理發(fā)店、酒吧、網(wǎng)吧、舞廳、卡拉OK廳、休閑中心、招待所等。2005年全市“清無”中查出無牌無證店鋪18萬戶，但據(jù)我們調(diào)查，“城中村”里無牌無證店至少達(dá)到30多萬戶。第二，流動(dòng)的個(gè)體商販。指在街上擺攤，撿垃圾，挑擔(dān)賣貨，修鞋，從事各種流動(dòng)性服務(wù)的人。

深圳“城中村”中的各種衍生產(chǎn)業(yè)人口達(dá)到200萬。流動(dòng)人口整體素質(zhì)不高，75%以上的流動(dòng)人口只受過初中及以下教育，超過5%的流動(dòng)人口為文盲和半文盲。一半的流動(dòng)人口來自農(nóng)村，收入水平較低，房租負(fù)擔(dān)較重。

4.流動(dòng)人口帶來社會(huì)治安問題

由于流動(dòng)人口中無業(yè)人員多，極易滋生各類犯罪。據(jù)深圳警方的一份統(tǒng)計(jì)表明，流動(dòng)人口犯罪已占深圳犯罪總量的98%以上。城中村這種特殊的流動(dòng)人口居住環(huán)境給犯罪行為提供了一定的條件。

二、城市流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型的方向

流動(dòng)人口為城市的發(fā)展做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)。流動(dòng)人口中有相當(dāng)一部分已由流動(dòng)人口變?yōu)槭聦?shí)上的城市常住人口，只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動(dòng)的“流動(dòng)人口”。流動(dòng)人口是城市發(fā)展的主力軍，他們也應(yīng)是城市的主人。但在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大時(shí)代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動(dòng)人口當(dāng)“暫住人口”對(duì)待，并在就業(yè)、住房、教育、保障等方面設(shè)立種種障礙。需要加快流動(dòng)人口管理的轉(zhuǎn)型，加快中國農(nóng)村城市化步伐。

1.對(duì)流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)重新定位

流動(dòng)人口為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮注入了生機(jī)與活力。因此，對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)識(shí)要由過去的“是包袱，要限制，要管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆秦?cái)富，要尊重，要服務(wù)”。流動(dòng)人口孕育了一批批企業(yè)家、高級(jí)白領(lǐng)。流動(dòng)人口帶來的移民文化也增進(jìn)了城市創(chuàng)新動(dòng)力。深圳有來自全國32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，50多個(gè)民族的人，嶺南文化、北方文化、海派文化等在這里交融碰撞，形成了兼收并蓄、獨(dú)具特色的移民城市文化，帶來了開放、進(jìn)取的觀念。

要解放思想，更新觀念，把對(duì)流動(dòng)人口管理納入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架下，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)分析和研究城市人口發(fā)展戰(zhàn)略，尋求人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的相互關(guān)系和變動(dòng)規(guī)律，統(tǒng)籌解決好城市人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題。要從全局和戰(zhàn)略的高度出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，帶著深厚的感情，以務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作邁上新臺(tái)階。

2.建立一套有綜合管理能力的流動(dòng)人口管理體制

在政府核心部門設(shè)立流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，是建立流動(dòng)人口管理體制很好的經(jīng)驗(yàn)。廣州市在市政府辦公廳專設(shè)“人口管理辦公室”，負(fù)責(zé)全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市長(zhǎng)兼任主任。各區(qū)政府辦公室內(nèi)部也設(shè)“人口管理辦公室”，受市政府“人口管理辦公室”領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)人口管理辦公室主任由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)兼任，辦公室按副處級(jí)或正科級(jí)單位配備，核定編制。街道辦設(shè)“人口綜合管理服務(wù)中心”，受市區(qū)兩級(jí)“人口管理辦公室”的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)和街道均負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費(fèi)、出租屋綜合管理服務(wù)和統(tǒng)計(jì)等工作。“人口綜合管理服務(wù)中心”主任由街道辦副主任兼任，設(shè)專職副主任1名，配備相應(yīng)的行政編制。居委會(huì)設(shè)立“人口綜合管理站”?！叭丝诰C合管理站”與社區(qū)工作站兩塊牌子一套人馬，由居委會(huì)主任兼任站長(zhǎng)，社區(qū)民警兼任副站長(zhǎng)。按人口或出租屋數(shù)量聘用工作人員，負(fù)責(zé)到出租屋搜集和采集信息，檢查治安、安全、計(jì)生等工作，將有關(guān)信息錄入人口信息采集系統(tǒng)。推行居住證制度后，還要負(fù)責(zé)居住證的辦證及查證等工作，對(duì)轄區(qū)居民提供各項(xiàng)服務(wù)。政府各主要職能部門，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、勞動(dòng)保障局、國土房產(chǎn)局、建設(shè)局、水務(wù)局、衛(wèi)生局、工商局、城管局、法制辦、查違辦、供電局等，均設(shè)立相應(yīng)的人口管理處（科），按照其行政職責(zé)，對(duì)人口進(jìn)行相應(yīng)的管理。這一套體制值得推廣。

與現(xiàn)行的人口行政管理體制比較，這種新的管理模式具有如下優(yōu)勢(shì)：（1）對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，不需要大動(dòng)干戈，“條塊結(jié)合”，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，減少了相互推諉、扯皮的事情。（2）由市政府牽頭，既避免了市委直接管理行政機(jī)構(gòu)的尷尬（即由政法委直接管理市出租屋綜合管理辦公室），又增強(qiáng)了協(xié)調(diào)能力。市、區(qū)、街道政府的職能管理機(jī)構(gòu)都被賦予人口管理職責(zé)，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行動(dòng)。（3）將基層社區(qū)工作人員全部納入了人口管理隊(duì)伍，信息共享，責(zé)任共擔(dān)。

3.在城市規(guī)劃和管理上把流動(dòng)人口納入政府工作日程

適應(yīng)流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃要做大的調(diào)整?，F(xiàn)在幾乎所有的城市在城市建設(shè)、城市規(guī)劃當(dāng)中沒有把流動(dòng)人口包括進(jìn)去。今后各城市要按照包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城市總?cè)丝诩闯鞘械膶?shí)際人口來重新規(guī)劃城市的建設(shè)，包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施，城市的醫(yī)療體系、教育體系、住房體系等等，只有這樣才能夠?yàn)檫@些流動(dòng)人口變成城市居民打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

要把流動(dòng)人口就業(yè)問題納入政府工作日程。目前流動(dòng)人口就業(yè)問題并沒被大多數(shù)城市政府納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之內(nèi)。城市政府最關(guān)心的是城市下崗職工的再就業(yè)問題，許多城市在勞動(dòng)就業(yè)方面仍將相對(duì)較好的職業(yè)留給本地人，外來務(wù)工人員被明確地排除在這部分職業(yè)的范圍之外。有些城市對(duì)招用外來勞動(dòng)力的行業(yè)、工種實(shí)行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動(dòng)力三大類。其中商店?duì)I業(yè)員、賓館服務(wù)員、護(hù)士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務(wù)員、保管員、會(huì)計(jì)、文秘、計(jì)算機(jī)操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動(dòng)力的行列。這實(shí)際上是一種就業(yè)歧視制度，使得無城市戶口的城市流動(dòng)人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業(yè)機(jī)會(huì)。

健全流動(dòng)人口的社保體系是完善對(duì)流動(dòng)人口管理的重要一環(huán)。很多企業(yè)存在工資低于法定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，違法延長(zhǎng)工作時(shí)間，加班工資低于法定的最低標(biāo)準(zhǔn)，未簽勞動(dòng)合同和未辦用工手續(xù)，未按規(guī)定辦理社會(huì)保險(xiǎn)等問題。政府要強(qiáng)化企業(yè)員工的社保制度，保障企業(yè)員工合法利益。

加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)。堅(jiān)持重心下移，依托社區(qū)，以居委會(huì)為主，建立流動(dòng)人口計(jì)生綜合管理與服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，將流動(dòng)人口育齡婦女重點(diǎn)管理對(duì)象納入綜合管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)視線，做到早發(fā)現(xiàn)問題，早做好工作，早服務(wù)到家。同時(shí)落實(shí)流動(dòng)人口計(jì)劃生育分片區(qū)負(fù)責(zé)制。

建立完善的流動(dòng)人口信息平臺(tái)，整合公安、計(jì)生、勞動(dòng)、工商、城管等多個(gè)部門，建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)一致的人口信息資源共享機(jī)制。

4.探索改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的途徑

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)員工的培訓(xùn)是改變流動(dòng)人口素質(zhì)偏低的重要途徑。企業(yè)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，建立戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)相結(jié)合的培訓(xùn)計(jì)劃與實(shí)施方案，適時(shí)展開各類員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)歷教育，通過定期與不定期的方式開辦各類培訓(xùn)班，通過員工的在職與定期脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的多種方式，實(shí)現(xiàn)逐步提高員工素質(zhì)的目標(biāo)。政府要積極培育職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)市場(chǎng)，開發(fā)各種職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)項(xiàng)目，規(guī)范對(duì)成人學(xué)歷教育和職業(yè)技能培訓(xùn)的管理，建立主動(dòng)適應(yīng)企業(yè)需要的成人繼續(xù)教育與培訓(xùn)的運(yùn)行機(jī)制。通過制訂相關(guān)政策、建立靈活有效的辦學(xué)機(jī)制，積極開拓渠道，加強(qiáng)學(xué)校與企業(yè)合作，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和多媒體技術(shù)開展教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化教學(xué)基地，為所有需要接受繼續(xù)教育的成人提供各種咨詢服務(wù)。

5.探索降低治安刑事案件、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)治安工作的途徑

強(qiáng)化以出租房屋為重點(diǎn)的落腳點(diǎn)管理，由股份合作公司組建物業(yè)管理公司對(duì)出租屋集中管理。探索在城中村采取圍合式分片管理方式，實(shí)行住戶持卡出入，加強(qiáng)對(duì)出租屋租戶登記注銷管理制度，全面掌握居住人員的置換情況，降低治安刑事案件。

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On Migrant People's Living Conditions and Administration

Zha Zhenxiang

(School of Economics and Management，Shenzhen Polytechnic ， Shenzhen518055 ， China)

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure. At present，the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system，living condition，employment and social stability. The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system， solving their employment problems as soon as possible， building the social security system for them， strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.

Key words: Urban Floating Population， Existing Status Quo， Management Transition

(收稿日期: 2008-10-30責(zé)任編輯: 垠喜)