粵港澳特別合作區(qū)的法律思考

[摘要]在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、區(qū)域經(jīng)濟一體化等挑戰(zhàn)面前，探索新的合作模式已成為粵港澳三地緊迫的共同訴求。以特別行政區(qū)基本法為核心的憲法性法律文件群、WTO協(xié)定群和CEPA法律文件群為粵港澳合作提供了穩(wěn)固的法律框架，它們所規(guī)劃的發(fā)展藍圖呈現(xiàn)出的是一個相互嵌套交叉的波紋結(jié)構(gòu)，使粵港澳合作具有了階段性、試驗性、雙向性和都市性等特點。

[關(guān)鍵詞]粵港澳合作 法律依據(jù) 定位

[中圖分類號]F127 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）06-0065-04

[作者簡介]江保國（1979－），安徽全椒人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)國際法博士生。研究方向：國際法。

2008年兩會期間，關(guān)于設(shè)立“粵港澳特別合作區(qū)”的設(shè)想引起與會代表和媒體的廣泛注意，也在粵港澳三地得到了熱烈響應(yīng)。緊隨其后，這一設(shè)想的主要提出者廣東省政府啟動了該省歷史上最大規(guī)模的調(diào)研活動，并邀請中央和港澳相關(guān)人士參與論證。無論最終結(jié)論如何，這一概念的提出已經(jīng)促使人們在新的法律框架中思考粵港澳合作的基本定位和制度構(gòu)建問題。

一、“粵港澳特別合作區(qū)”提出的背景

粵港澳三地比鄰而居，在氣候、傳統(tǒng)、語言甚至親緣關(guān)系等方面相互交織共享，構(gòu)成了與中國其他地域同中有異的嶺南文化圈。由于歷史上殖民體制的介入，三地之間關(guān)系經(jīng)歷了同質(zhì)——阻隔——交流的否定之否定的歷史循環(huán)。內(nèi)地實行改革開放以后，港澳作為溝通中國與世界的橋梁，對廣東省的經(jīng)濟發(fā)展更是起著重要的作用。大批港澳制造業(yè)內(nèi)遷珠三角地區(qū)，不僅有效整合了該地區(qū)的資源和勞動力優(yōu)勢，造就了長達二十余年的GDP年均增幅13.6%的經(jīng)濟奇跡，也為港澳自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了契機，延續(xù)和保持了其國際競爭力，實現(xiàn)了回歸過渡期的穩(wěn)定和其后的繁榮。經(jīng)過多年的磨合，三地之間的經(jīng)濟合作呈現(xiàn)出相對固定的模式：香港和澳門利用信息和區(qū)位優(yōu)勢，承接海外訂單，從事新產(chǎn)品、新工藝的研發(fā)，甚至直接供應(yīng)原材料、元器件，并控制產(chǎn)品質(zhì)量，進行市場推廣和對外銷售，廣東則利用土地、自然資源和勞動力優(yōu)勢，進行產(chǎn)品的加工、制造和裝配。三地間的合作經(jīng)歷了從分散到整體、從簡單的生產(chǎn)要素互補到結(jié)構(gòu)性合作、從垂直分工到水平分工、從勞動密集型向資本密集型擴展的過程，合作的領(lǐng)域從以貿(mào)易投資逐步向金融、信息和知識產(chǎn)權(quán)等服務(wù)領(lǐng)域延伸，合作的地域范圍也從部分經(jīng)濟特區(qū)、開放城市擴展到整個珠三角地區(qū)。這種“前店后廠”分工合作模式帶動了包括香港和澳門在內(nèi)的大珠三角地區(qū)經(jīng)濟的起飛，使這一區(qū)域成為世界級的加工制造業(yè)基地之一。相對暢通便捷的信息、交通、科技、物資、人才網(wǎng)絡(luò)將粵港澳三地日趨緊密地連成一體，城市發(fā)展呈現(xiàn)出向法國學(xué)者戈特曼所提出的“城市帶”（或稱“都市連綿區(qū)”）的城市化高級形態(tài)發(fā)展的趨勢。

然而，這種模式的弊端也逐漸暴露。至20世紀90年代中后期，因港澳制造業(yè)的大規(guī)模向內(nèi)遷移已經(jīng)完成，而中國內(nèi)地的市場開放，尤其是服務(wù)業(yè)市場的開放仍未有實質(zhì)性突破，港澳的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)并未能跟隨制造業(yè)主力進入廣東，從而導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)價值鏈的斷裂，粵港澳三地的產(chǎn)業(yè)分工受制于制度性隔離而難以進一步發(fā)展，三地的經(jīng)濟合作在制度性障礙的制約下，因缺乏新的投資動力而陷于基本停頓的狀態(tài)。而三地之間的關(guān)系也從早先的互補性合作關(guān)系逐漸演變?yōu)楦偁幮院献麝P(guān)系，彼此間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和目標(biāo)出現(xiàn)了不少低位重復(fù)。以機場建設(shè)為例，珠三角地區(qū)方圓200平方公里的狹小范圍內(nèi)云集了香港、廣州、深圳、澳門及珠海五個大型機場。港口建設(shè)的狀況也大同小異。深圳港已對香港港口形成了巨大沖擊，廣州啟動“南沙大港”計劃，東莞將斥資建設(shè)虎門港，珠海港和惠州港也將設(shè)想付諸實施。各城市間爭資源、爭項目、爭中心的惡性競爭造成了資源的嚴重浪費，宏觀協(xié)調(diào)的缺位也模糊了珠三角地區(qū)的發(fā)展定位，使之無法形成合力，在長三角、京津唐等后起城市帶的強力沖擊下顯得有些步履維艱。由此，在新形勢下尋求新的合作模式已成為粵港澳三地緊迫的共同訴求。

二、粵港澳合作的法律依據(jù)

30年來，粵港澳合作經(jīng)歷了三個重要的發(fā)展節(jié)點——港澳相繼回歸、中國入世和CEPA的簽訂，相應(yīng)地，也產(chǎn)生了三個重要的可資成為粵港澳合作依據(jù)的法律文件群：以特別行政區(qū)基本法為核心的憲法性法律文件群、WTO協(xié)定群和CEPA法律文件群。WTO協(xié)定是經(jīng)貿(mào)事項上的安排，它的“一攬子接受”原則使其在法律適用上處于相對優(yōu)先的地位，以特別行政區(qū)基本法為核心的憲法性法律文件群則突出了“一國兩制”的政治框架，它們分別構(gòu)成了CEPA法律文件群的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。

第一， 以特別行政區(qū)基本法為核心的憲法性法律文件群。

在香港和澳門回歸之前，三地分別處于中、英、葡三個不同的主權(quán)國家管轄之下，在此框架內(nèi)開展的合作自然隸屬于外交關(guān)系，受國際政治格局的左右。例如，在中英就香港問題進行談判的前期，由于局勢未趨明朗，人們對香港的前景持觀望態(tài)度，受此情勢沖擊，香港對廣東的投資活動也一度出現(xiàn)了暫時的緩慢增長態(tài)勢。具體而言，這一時期可以以改革開放為分界線進一步分為兩個階段：一是改革開放前的政治主導(dǎo)階段，二是改革開放后的市場主導(dǎo)階段。但總體而言，這兩個階段中的粵港澳三地之間的交往都屬于邊緣性的關(guān)系，沒有法律框架的支撐導(dǎo)致其不確定性較大。這種不確定性的根本癥結(jié)就在于粵、港、澳三地分屬不同性質(zhì)的行政區(qū)劃建制，香港與澳門均是游離于中央政府、帶有殖民統(tǒng)治性質(zhì)的政治實體，三地只是一種空間地理意義上的區(qū)域集團，而非經(jīng)濟社會方面相互整合的利益共同體。

“一國兩制”構(gòu)想的提出，為和平解決香港和澳門問題找到了對策，也為粵港澳三地關(guān)系的深入發(fā)展鋪平了道路。港澳相繼回歸后，根據(jù)憲法制定的兩個特別行政區(qū)基本法去除了殖民化因素，將三地統(tǒng)一到中華人民共和國的主權(quán)之下，為三地間的合作奠定了穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)。由此粵港澳三地之間演變?yōu)橐粐畠?nèi)的地方政府之間的關(guān)系，各自在憲法的框架內(nèi)進行區(qū)域合作，在三者之上還有共同的中央政府進行居中協(xié)調(diào)。與此同時，憲法和基本法也規(guī)定香港和澳門特別行政區(qū)保持原有的制度和生活方式不變，不實行包括廣東在內(nèi)的內(nèi)地的社會主義制度和政策。“兩種制度”的現(xiàn)狀就保證了港澳目前具有相對獨立的法律地位和地方利益，這種差異為三地間的合作提供了制度互補性和落差，同時在某些情況下也會造成一定的制度摩擦。在合作方面港澳的主動性較大，但廣東則必須服從于中央為內(nèi)地發(fā)展制定的總體戰(zhàn)略，回旋的余地相對較窄。由于廣東與港澳之間特殊地緣和文化關(guān)系，它往往在不知不覺中扮演了內(nèi)地其他省份的代理人或中介的角色與港澳進行合作。因而粵港澳合作既具有地方性，在某種意義上又具有全局性。

第二， WTO協(xié)定群。

2001年底，中國入世為粵港澳三地的經(jīng)濟合作提供了“制度接近、規(guī)則統(tǒng)一”的基礎(chǔ)。在WTO體制下，香港、澳門與內(nèi)地同為平等的單獨關(guān)稅區(qū)，共同履行貿(mào)易自由化的承諾和義務(wù)。隨著中國內(nèi)地市場經(jīng)濟不斷發(fā)育成熟，對外開往程度不斷擴大，粵港澳之間的經(jīng)濟制度與運行機制差異將逐漸縮小，有學(xué)者甚至預(yù)言最終“一國兩制”中的制度差異僅具有政治上的意義。經(jīng)貿(mào)規(guī)則的逐漸趨同減少了制度摩擦的可能性，降低了三地間進行交易的成本，也使港澳成熟的法制環(huán)境、高效廉潔的政府管理和國際化的視野等為廣東提供了改善自身軟環(huán)境的一個絕佳的范本。

盡管人們對WTO協(xié)定的國際條約性質(zhì)仍有質(zhì)疑，但根據(jù)“約定必守”的習(xí)慣規(guī)則，它們的效力顯然要高于各成員方的國內(nèi)法。這就意味著無論通行于粵港澳的全國性的法律，還是在內(nèi)地與港澳各自適用的法律都必須遵守WTO的多邊貿(mào)易紀律。被奉為WTO基石的國民待遇原則和最惠國待遇原則也將內(nèi)地和港澳之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系置于一個全新的國際環(huán)境中。除少數(shù)例外外，其它成員可以根據(jù)WTO規(guī)則自動享有內(nèi)地與港澳之間互相賦予對方的優(yōu)惠待遇，使港澳在內(nèi)地面臨著潛在的巨大競爭，促使其重新思考各自的發(fā)展模式和定位。

第三，CEPA法律文件群。

早在中國內(nèi)地入世之前，如何在WTO多邊規(guī)則之下發(fā)展包括廣東在內(nèi)的內(nèi)地與港澳的雙邊關(guān)系的問題就已引起了港澳地區(qū)的憂慮和關(guān)注。CEPA就是各方對這一問題提出的應(yīng)對之策，它是內(nèi)地與港澳之間簽訂的“關(guān)于建立更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排”及其一系列附件和補充協(xié)議的總稱，其主要內(nèi)容包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易自由化、貿(mào)易投資便利化等。它作為國家主體與其中單獨關(guān)稅區(qū)間的特殊經(jīng)貿(mào)安排，是在“一國兩制”和WTO框架內(nèi)發(fā)展內(nèi)地與港澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系的制度性創(chuàng)新，既體現(xiàn)了香港、澳門作為獨立關(guān)稅區(qū)的特殊地位，又體現(xiàn)了內(nèi)地與港澳同屬一個國家的緊密關(guān)系，標(biāo)志著內(nèi)地與港澳的經(jīng)貿(mào)合作進入了嶄新的發(fā)展階段。

CEPA本質(zhì)上是在一國之內(nèi)根據(jù)WTO規(guī)則創(chuàng)設(shè)的自由貿(mào)易協(xié)定，它不僅使內(nèi)地提前對港澳打開了貨物和服務(wù)貿(mào)易的市場，也強化了內(nèi)地與港澳之間平等合作關(guān)系，取消了中國入世協(xié)議中有關(guān)“市場經(jīng)濟地位”和“特殊保障措施”等不利條款的適用。據(jù)對其實施的經(jīng)濟效應(yīng)研究表明，CEPA實施使香港對內(nèi)地的貿(mào)易依存度增強，獲得了貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)，同時它的實施也增加了香港在內(nèi)地對外貿(mào)易中的比重，并且沒有形成貿(mào)易轉(zhuǎn)移的負效應(yīng)。這種雙贏的結(jié)果對于推動珠三角地區(qū)經(jīng)濟一體化的進程無疑是一個福音，對于粵港澳合作而言CEPA提供了一個前所未有的平臺，使得三地間的合作有了一個明確的參照體系和日程安排。

三、粵港澳合作的法律定位及其特點

從上述三個法律文件群的角度而言，粵港澳合作是兼具對稱性和不對稱性的統(tǒng)一體。一方面，在以特別行政區(qū)基本法為核心的憲法性法律文件群所設(shè)計的“一國兩制”框架中，香港和澳門盡管是施行特殊制度的具有高度自治權(quán)的區(qū)域，但它們和廣東省一樣處于一個單一制的多民族國家之內(nèi)，三地之間在行政層級上是相同的。這就決定了粵港澳三地政府之間的關(guān)系是一種地方政府之間的協(xié)作關(guān)系。事實上，近年來由于意識到珠三角地區(qū)在經(jīng)濟一體化進程中進行協(xié)調(diào)的必要性，三地政府之間加強了溝通和交流，粵港和粵澳聯(lián)席會議制度就是這種努力的產(chǎn)物。另一方面，在WTO法律框架內(nèi)，內(nèi)地作一個統(tǒng)一的關(guān)稅領(lǐng)土與香港和澳門又處于平等的地位。廣東作為內(nèi)地關(guān)稅領(lǐng)土的一部分與港澳之間的經(jīng)貿(mào)往來是內(nèi)地與港澳之間緊密貿(mào)易伙伴關(guān)系的一部分，雖然是最為引人注目的一部分。

如何處理這種對稱性和不對稱性之間的矛盾是建立粵港澳特別合作區(qū)必須首先要解決的問題。有人認為，粵港澳特別合作區(qū)類似于一個自由貿(mào)易區(qū)但又不是一個自由貿(mào)易區(qū)，只不過廣東不具有單獨關(guān)稅區(qū)的地位。筆者以為，前文所述三個法律文件群所規(guī)劃的發(fā)展藍圖呈現(xiàn)出的是一個相互嵌套交叉的波紋結(jié)構(gòu)：憲法和基本法所設(shè)定“一國兩制”架構(gòu)保證了香港和澳門的長期繁榮，也為粵港澳三地的合作提供了政治基礎(chǔ)，消除了敏感的國家主權(quán)因素；CEPA是一國之內(nèi)的特殊的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，其最終目標(biāo)是建立包括港澳臺等在內(nèi)的大中華自由貿(mào)易區(qū)；WTO則是中國作為整體主動融入全球化進程實現(xiàn)民族復(fù)興的重要決策，由此它就具有了世界性的意義。與這三個層層推進的圓環(huán)交叉呼應(yīng)的還有西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“9+2”泛珠三角合作、中國與東盟自由貿(mào)易區(qū)等其它不同范圍和層級內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展安排。在這個波紋結(jié)構(gòu)中，粵港澳合作顯然處于一個重要的交點甚至波心位置，這使其具有以下特點：

首先，粵港澳合作具有階段性。從長遠看，香港、澳門也要走出大珠江三角洲，融入整個中國的經(jīng)濟發(fā)展，從而拓展自身的生存和發(fā)展空間。港澳與內(nèi)地經(jīng)濟一體化的進程無可避免但絕不是可以一蹴而就的。由于體制方面的諸多反差，作為一個整體的內(nèi)地與港澳的合作將是一個長期漸進的過程。有鑒于此，內(nèi)地與港澳分別簽訂的CEPA均采用了務(wù)實的態(tài)度，規(guī)定總的指導(dǎo)方針是“先易后難，逐步推進”。這一方針既有時間維度的含義，即不同的產(chǎn)業(yè)部門采用不同的開放步伐和日程，也有空間維度的含義，即從局部到整體，先從容易開展合作的廣東地區(qū)入手，然后循序漸進地波及全國。在此語境中的粵港澳合作扮演的是一個先行者的角色，是內(nèi)地與港澳經(jīng)濟一體化進程的一部分。

其次，粵港澳合作具有試驗性。經(jīng)歷30年改革開放的實踐，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟繁榮，同時也由于各種深層次體制矛盾的積累，到了一個攻堅階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨著升級和轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。毗連港澳的廣東是內(nèi)地進行改革開放的前沿陣地，它為內(nèi)地其他地方的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。擬議中的粵港澳合作區(qū)被稱為是“特特合作”。在CEPA法律文件群構(gòu)架的合作平臺上，深化粵港澳合作最可能實現(xiàn)的方式是針對現(xiàn)實問題進行特殊制度安排，并通過小范圍區(qū)域合作試點進行破題，在經(jīng)濟管理、社會管理以及金融創(chuàng)新方面取得突破， 在一國兩制的前提下，最大限度消除制度上及行政區(qū)劃上的藩籬，力促三地人流、物流、資金流的自由往來。

再次，粵港澳合作具有雙向性。在“前店后廠”格局下形成的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈具有鮮明的外向性，其產(chǎn)品主要銷往國外市場，與內(nèi)地市場基本無涉，因而其輻射范圍基本被局限于珠三角地區(qū)。然而隨著各方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，珠三角地區(qū)勞動力和土地等生產(chǎn)要素成本上升，這種模式已逐漸走到了盡頭。特別是在WTO協(xié)定群和CEPA法律文件群的共同推動下，港澳比較成熟的服務(wù)業(yè)將通過廣東北上向內(nèi)地滲透。如果說在“前店后廠”格局中香港和澳門因其全球營運能力起到了主導(dǎo)作用的話，那么下一階段的粵港澳合作將是雙向開發(fā)國際和國內(nèi)兩個市場，實現(xiàn)兩個市場的對接和人、財、物等的自由流通，在其中廣東將會發(fā)揮更大的作用。廣東省在與內(nèi)地的橫向經(jīng)濟協(xié)作中，與內(nèi)地其他省份展開租賃經(jīng)營、投資參股、轉(zhuǎn)移技術(shù)、合作開發(fā)、聯(lián)手興辦出口生產(chǎn)基地等多種形式的良好合作關(guān)系，對于內(nèi)地的人、財、物都比較了解，香港和澳門可以借助廣東省在與內(nèi)地合作方面的經(jīng)驗，將廣東省作為進入中西部地區(qū)的一個橋梁，而廣東省也可以參與香港、澳門與中西部的開發(fā)合作，形成三方有層次、有步驟的合作方式。

第四，粵港澳合作具有都市性。目前在包括港澳在內(nèi)的大珠三角地區(qū)都市連綿帶已基本成形，其面積達46000平方公里、人口5500萬、地方生產(chǎn)總值達5500億美元，涵納了深港、廣佛、珠澳等特大城市圈。這里平均每萬平方公里有106座城鎮(zhèn)，是全國城鎮(zhèn)密度最大的地區(qū)之一，也是外來打工人數(shù)最多的地區(qū)之一，城市化率已高達72%以上。它已成為我國三大城市群之一，顯示了強勁的經(jīng)濟實力和發(fā)展勢頭。然而，大珠三角各城市之間長期以來協(xié)調(diào)力度不夠、分工不明，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化程度較高，造成資源浪費和內(nèi)耗嚴重，制約了珠三角的整體競爭力的提升?；浉郯奶貏e合作區(qū)的設(shè)立有助于通過制度化的協(xié)調(diào)機制，強化區(qū)域內(nèi)各主要城市之間的角色意識，根據(jù)各自的資源稟賦、地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)專業(yè)化特征，重新考慮自身的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，走差異化發(fā)展道路?；浉郯牡耐黄菩院献魅绻尚?，將會有效地整合珠三角地區(qū)的潛力，走城市帶動農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

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On Legal Aspects of Guangdong-HK-Macao Cooperation Zone

Jiang Baoguo

(School of Law， South China Agricultural University， Guangzhou510642 ， China)

Abstract: Given the common challenges as updating industrial structure and integrating regional economy， the search for a new cooperation pattern has become the common aim of Guangdong， Hong Kong and Macau. The legal rules stipulated in Basic Law， WTO agreements and CEPA constitute a stable framework of law for the cooperation between the three， which is a intersectant ripple and thus endows it with new characteristics.

Key words: cooperation between Guangdong， Hong Kong and Macau; legal basis; aims

（收稿日期: 2008-08-19責(zé)任編輯: 垠喜）