從特區(qū)到試驗(yàn)區(qū)：中國(guó)特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施的演進(jìn)與方向

[摘要]經(jīng)濟(jì)特區(qū)與綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)都是中國(guó)特殊的區(qū)域戰(zhàn)略措施，但它們是在不同的背景下設(shè)立的，不能混淆其區(qū)別。中國(guó)特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施可分為三個(gè)層次，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，三者在設(shè)立的初衷、區(qū)域與主體方面是不同的。隨著改革與發(fā)展的推進(jìn)，未來(lái)趨勢(shì)必然是將重點(diǎn)放在體制機(jī)制的創(chuàng)新上，能否在體制機(jī)制方面明顯創(chuàng)新，是新試驗(yàn)區(qū)成敗的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)特區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū) 特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2008）06-0047-03

[作者簡(jiǎn)介]張可云（1964- ），湖南臨湘人，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家“十一五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系、區(qū)位理論。

2007年以來(lái)，“新特區(qū)”成為一個(gè)時(shí)髦的詞語(yǔ)與社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，是學(xué)界爭(zhēng)長(zhǎng)論短的新話題、媒體爭(zhēng)先恐后報(bào)道的新概念。一些地區(qū)為獲得“新特區(qū)”的稱號(hào)而歡欣鼓舞，更多的地區(qū)則在想方設(shè)法加入“新特區(qū)”的行列。許多人認(rèn)為，“新特區(qū)”就是新利益與新權(quán)力，更是新機(jī)遇，人們期盼20世紀(jì)80年代深圳超常發(fā)展的奇跡在本地重現(xiàn)，憧憬著憑借“新特區(qū)”而發(fā)展成為類(lèi)似于浦東新區(qū)的“新高地”。這種革故鼎新、奮發(fā)有為的熱情是難能可貴的，然而，不得不說(shuō)，許多人對(duì)所謂“新特區(qū)”的認(rèn)識(shí)是不全面的，對(duì)“新特區(qū)”的權(quán)利增進(jìn)效應(yīng)期望值也過(guò)高。只有從全局、規(guī)律與動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看中國(guó)特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施的演變，才能認(rèn)識(shí)清楚新試驗(yàn)區(qū)的功能與定位，才能更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、特區(qū)與試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)生及其背景

20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”。中央政府作出決策，要充分利用沿海地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，面向國(guó)際市場(chǎng)，參與國(guó)際交換和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，大力發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，并陸續(xù)設(shè)立了深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和14個(gè)沿海開(kāi)放港口城市和沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，1988年設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)強(qiáng)調(diào)“特殊政策、靈活措施”。

1992年，我國(guó)確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制改革目標(biāo)模式，中央政府開(kāi)始重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從此開(kāi)始了由“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”向“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于在中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是前無(wú)古人之事，為了探尋社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，進(jìn)入新世紀(jì)后，中央政府正式批準(zhǔn)上海浦東與天津?yàn)I海新區(qū)為“全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，通過(guò)這兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制綜合配套改革試點(diǎn)，期望其率先建立起完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為推動(dòng)全國(guó)改革起示范作用。

2007年在重慶市和成都市設(shè)立的“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”和在武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群設(shè)立的“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，都是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體措施。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近30年的發(fā)展，無(wú)論是國(guó)民經(jīng)濟(jì)還是地方經(jīng)濟(jì)都得到了空前的增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)區(qū)域差距擴(kuò)大、資源破壞與浪費(fèi)、環(huán)境污染與生態(tài)惡化等問(wèn)題突出，已經(jīng)對(duì)中國(guó)整體進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響，要真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，將全國(guó)建設(shè)成為名副其實(shí)的和諧社會(huì)，就必須認(rèn)真解決這些問(wèn)題。在重慶市與成都市、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群設(shè)立的“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，相對(duì)而言是有特定領(lǐng)域限制的，旨在在特定領(lǐng)域探尋發(fā)展的新體制與新機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。

二、特區(qū)與試驗(yàn)區(qū)的層次和區(qū)別

嚴(yán)格地說(shuō)，所謂的“新特區(qū)”這個(gè)概念是不準(zhǔn)確的，容易使人們混淆特區(qū)與試驗(yàn)區(qū)，從而對(duì)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)生過(guò)高的期望。從全局的角度來(lái)看，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)還是試驗(yàn)區(qū)，都是區(qū)域戰(zhàn)略的特殊措施，但有明顯的層次之分，而且不同層次的戰(zhàn)略措施有明顯的區(qū)別。

從權(quán)與利的角度分析，迄今為止的特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施可分三個(gè)層次：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以深圳為代表，這種區(qū)域享受特殊的權(quán)力與利益，自主權(quán)非常大；二是全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，目前包括上海浦東與天津?yàn)I海新區(qū)，這類(lèi)區(qū)域享受全方位改革的權(quán)力，并能享受部分利益讓與；三是局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，目前包括重慶市、成都市、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群，這類(lèi)區(qū)域享受在特定領(lǐng)域進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的權(quán)力，但在利益方面基本上沒(méi)有特殊安排。不難看出，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，再到局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，中央政府轉(zhuǎn)讓的權(quán)與利是越來(lái)越小的，其區(qū)別也是明顯的。

由上述分析可知，不同類(lèi)型的特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施的出臺(tái)有著不同的背景，有層次之分。除此之外，三者主要不同之處還體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

第一，設(shè)立的初衷不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要是針對(duì)外國(guó)企業(yè)或個(gè)人以及華僑、港澳同胞，對(duì)其投資活動(dòng)實(shí)行特殊優(yōu)惠政策，通過(guò)其引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)與人才，并利用其作為中介，擴(kuò)大走向世界的通道，開(kāi)辟世界了解中國(guó)改革開(kāi)放政策的窗口；全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)主要服務(wù)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，要求其在建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面進(jìn)行全方位探索，提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)主要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略任務(wù)的需要，其綜合改革要圍繞特定的主題進(jìn)行，最終要在具體體制機(jī)制創(chuàng)新方面提供經(jīng)驗(yàn)。

第二，設(shè)立的區(qū)域不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)與全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)都位于沿海地區(qū)，而局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)都位于中西部地區(qū)。前兩者之所以選擇沿海地區(qū)，是因?yàn)橹挥性跅l件較好的地區(qū)進(jìn)行改革，才能為全國(guó)的發(fā)展建立“宏增長(zhǎng)極”，為整體的發(fā)展找到正確方向。后者選擇在中西部地區(qū)，主要是由于中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距、資源環(huán)境問(wèn)題比較突出，而中西部落后地區(qū)又是全面小康社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵區(qū)域。

第三，設(shè)立的主體不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)與全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)都是由國(guó)務(wù)院直接批準(zhǔn)的，而局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)的。前兩者的設(shè)立服從于國(guó)家戰(zhàn)略需要，而后者服從于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略任務(wù)需要，這是設(shè)立主體不同的重要原因。另外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大批準(zhǔn)，而綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)未經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

三、我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略措施的未來(lái)方向

從全局的角度看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)與綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)都是我國(guó)發(fā)展與改革需要的產(chǎn)物。而且特區(qū)與試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立存在一定的規(guī)律，即從沿海地區(qū)開(kāi)始逐步發(fā)展到中西部地區(qū)，從小范圍開(kāi)始逐步擴(kuò)大范圍，從全面轉(zhuǎn)讓權(quán)利開(kāi)始到逐步縮小政策優(yōu)惠范圍。這種特殊政策的變化既是整體發(fā)展環(huán)境變遷與中國(guó)整體發(fā)展階段性變化的結(jié)果，又是實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。分析未來(lái)政策方向，應(yīng)該考慮目前的發(fā)展環(huán)境與戰(zhàn)略目標(biāo)。

影響未來(lái)特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施與政策選擇的主要因素可以從外部與內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面考察。首先，中國(guó)的全球化步伐正在加快，來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力肯定會(huì)增大，而且中國(guó)必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則等方面與世界全面接軌，因而特殊政策會(huì)受到一定限制；其次，中國(guó)已經(jīng)確定了全面小康、生態(tài)文明社會(huì)的奮斗目標(biāo)，要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)兩大戰(zhàn)略思想，必須完成一些重大戰(zhàn)略任務(wù)，主要包括建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)與建設(shè)生態(tài)文明等。

從動(dòng)態(tài)的角度考察，未來(lái)特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施的主要方向是：

第一，設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是不可能的。中國(guó)目前的全球化程度已經(jīng)相當(dāng)高，對(duì)世界的影響也在增大，設(shè)立新的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。而且，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)會(huì)逐步向綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)過(guò)渡。

第二，沒(méi)有必要設(shè)立新的全面性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。目前，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，未來(lái)的關(guān)鍵任務(wù)是如何完善這一體制，具體而言，主要任務(wù)是如何完善具體的體制機(jī)制。

第三，未來(lái)有可能設(shè)立新的局部性綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。目前，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)方面已經(jīng)設(shè)立試驗(yàn)區(qū)，未來(lái)有可能在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)與建設(shè)生態(tài)文明等方面設(shè)立新的試驗(yàn)區(qū)。其中，“全國(guó)建設(shè)生態(tài)文明綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”是最有可能設(shè)立的。

四、體制機(jī)制創(chuàng)新是新試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題

國(guó)家設(shè)立新的試驗(yàn)區(qū)的主要意圖是為實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略任務(wù)而完善體制機(jī)制，根據(jù)中央政府的要求，能否在體制機(jī)制方面做出明顯創(chuàng)新，是新試驗(yàn)區(qū)成敗的關(guān)鍵。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立的情況下，為了探索實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略任務(wù)的長(zhǎng)期性、規(guī)范化與制度化方法，中央政府會(huì)對(duì)局部性綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)讓一些決策權(quán)，主要是向試驗(yàn)區(qū)所在區(qū)域的地方政府轉(zhuǎn)讓政策與制度創(chuàng)新的權(quán)力。通過(guò)政策與制度的創(chuàng)新，地方可獲得一定現(xiàn)實(shí)政策利益，但這不是主要的，主要收獲體現(xiàn)在新的機(jī)制體制及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的推動(dòng)效應(yīng)。因此，地方政府要將試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)放在特定領(lǐng)域的機(jī)制創(chuàng)新上，研究與探索新的規(guī)范解決重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的手段與方法。地方政府切不可對(duì)試驗(yàn)區(qū)的期望過(guò)高，圍繞爭(zhēng)取所謂“新特區(qū)”的稱號(hào)而不惜一切代價(jià)尋租更是不可取的。

值得注意的是，將新試驗(yàn)區(qū)稱為“新特區(qū)”是不妥當(dāng)?shù)?，未?lái)有可能設(shè)立的試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵任務(wù)仍然是探索新的機(jī)制，不可指望批準(zhǔn)成為新試驗(yàn)區(qū)后會(huì)得到中央政府的全面扶持。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略框架下，中央政府的扶持重點(diǎn)將是問(wèn)題區(qū)域(包括存在落后、蕭條與膨脹問(wèn)題的地區(qū))。中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展也是不平衡的，能否成為新試驗(yàn)區(qū)不是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。審時(shí)度勢(shì)抓住外部發(fā)展機(jī)遇，才是地方政府考慮的重點(diǎn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 郝壽義等. 國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行與前瞻[J]. 改革，2006， (9).

[2] 姜良榆.從改革的發(fā)展演變看綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的提出[J].城市，2006，(4).

[3] 王家庭，張換兆. 國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與以往改革模式的異同點(diǎn)分析[J].中國(guó)科技論壇， 2008，(5).

[4] 張可云. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策[M]. 北京:商務(wù)印書(shū)館，2005.

[5] 趙景來(lái). 綜合配套改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干問(wèn)題研究述略[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008，(3).

From SEZ to Experimental Zones: Directions of Special Regional Development Strategy in China

ZhangKeyun

(Institute of Urban and Regional Economics， Renmin University ofChina，Beijing100872 ， China)

Abstract: Both Special Economic Zones and Pilot Areas for Comprehensive Supporting Reforms are special measures of regional strategy， but they have different background and can't be confused. The special measures of regional strategy in China can be divided into three levels， those are Special Economic Zones， Unlimited-Pilot Areas for Comprehensive Supporting Reforms and Limited-Pilot Areas for Comprehensive Supporting Reforms， and they are different in original intentions， located regions and Approval Authorities. With reform and development moving ahead， it is inevitable that they focus on the innovation of system and mechanism， and innovation of system and mechanism is vital for new Pilot Areas to success.

Key words: Special Economic Zones; Pilot Areas for Comprehensive Supporting Reforms; Special Measures of Regional Strategy; Innovation of System and Mechanism

（收稿日期：2008-11-06責(zé)任編輯：垠喜）