政府信息公開條例“實施準(zhǔn)備期”的調(diào)查與思考

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱條例）于2007年1月17日經(jīng)國務(wù)院第165次常務(wù)會議討論通過，溫家寶總理于2007年4月5日簽署國務(wù)院令第492號，正式公布該條例。但條例開始實施的時間是2008年5月1日，也就是說自頒布日起到真正實施期間有一個為期一年的“實施準(zhǔn)備期”。筆者于2007年5月始指導(dǎo)研究生圍繞“政府信息公開條例實施準(zhǔn)備期的鎮(zhèn)級政府信息公開狀況”開展調(diào)查研究工作。調(diào)查采取實地考察、面對面深度訪談、電話訪談、文獻(xiàn)調(diào)查等方式，實地考察選擇了廣東省兩個有代表性的鎮(zhèn)（一個是集體經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、人均年納稅近1.3萬元的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，另一個是人均年收入為6000元左右的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)）；但訪談的對象涉及省、市、區(qū)從事信息管理工作的人員。以下就是基于調(diào)查基礎(chǔ)上的幾點認(rèn)識。

實施“條例”的重點和難點是做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作

《中華人民共和國政府信息公開條例》的一大特點是在第十二條專門列出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府信息公開的八方面重要內(nèi)容?？梢哉f，“第十二條”體現(xiàn)了這部行政法規(guī)的制定過程既尊重歷史也關(guān)注現(xiàn)實，使法規(guī)的內(nèi)容既具有現(xiàn)實感又體現(xiàn)一定的歷史繼承性、連續(xù)性。因為早在1998年4月18日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，其中指出：“村務(wù)公開的重點是財務(wù)公開”，而且規(guī)定了村級財務(wù)公開的具體內(nèi)容?？梢姡r(nóng)村基層組織的財務(wù)公開早已引起關(guān)注。2000年中共中央辦公一廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》(中辦發(fā)[2000]25號)， 這很明顯是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機(jī)關(guān)的政務(wù)公開制度建設(shè)作為重點。2005年3月24日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳提出“關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見”，在這個“意見”中再次強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要繼續(xù)貫徹中辦發(fā)［2000］25號文件精神，切實把各項要求落到實處?！?/p>

可見，《中華人民共和國政府信息公開條例》專門針對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出“第十二條”條款是有其歷史必然性的?，F(xiàn)在需要討論的問題包括：“條例”所講的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府信息公開”與早就著手抓的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的政務(wù)公開有何不同？為什么始終把“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府”作為公開的重點？預(yù)留一年時間的“條例實施準(zhǔn)備期”是否已讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好執(zhí)行“條例”的準(zhǔn)備？2008年5月1號“條例”開始生效以后，應(yīng)該采取哪些配套措施才能保證條例“第十二條”的落實并取得實效？根據(jù)我們的調(diào)查，得出以下幾點基本判斷：

第一，“政府信息公開”與“政務(wù)公開”相比外延更寬廣。根據(jù)筆者的理解，兩種“公開”所要實現(xiàn)的目標(biāo)有所不同，“政務(wù)公開”旨在讓公眾了解政府在做什么、怎么做，從而可以監(jiān)督政府；而“政府信息公開”除了實現(xiàn)這一層目標(biāo)以外，還負(fù)有為公眾提供一般的信息服務(wù)，方便公眾生活、選擇投資策略、獲取就業(yè)信息等職能。就如“條例”第一條所表達(dá)的：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，制定本條例?！睆牡胤秸呀?jīng)做的信息公開工作來看，譬如，中山市小欖鎮(zhèn)的政府信息網(wǎng)設(shè)有“認(rèn)識小欖”、“政務(wù)公開”、“經(jīng)濟(jì)動態(tài)”、“便民服務(wù)”和“菊城風(fēng)采”等欄目，很直觀告訴我們“政務(wù)公開”的信息只是政府信息的一部分。當(dāng)然必須強(qiáng)調(diào)，這部分內(nèi)容是最核心的，或者說，“政府信息公開”最有意義的部分應(yīng)該是其中的“政務(wù)信息”，也許可以這樣說，政務(wù)公開僅與建立廉潔政府的理念聯(lián)系在一起，而政府信息公開的理念已經(jīng)前進(jìn)了一步，體現(xiàn)的是建立開放的、服務(wù)型政府的理念。

第二，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府特別是屬下的基層組織的信息公開與老百姓利益息息相關(guān)，特別值得重視。政府信息公開一方面是讓社會公眾享受信息權(quán)，即通過提供信息服務(wù)滿足其信息需求；另一方面是讓社會公眾享受知情權(quán)，即通過公開大量的政務(wù)信息特別是財務(wù)信息，讓公眾在知情的基礎(chǔ)上監(jiān)督政府，提高政府運作的透明度，以實現(xiàn)公共利益最大化。我們在中山市深入到一些社區(qū)居委會開展調(diào)查，其中有一個社區(qū)居委會（下轄14個村民小組）擁有兩萬多人，該社區(qū)居委會一個月的經(jīng)營收入高達(dá)好幾百萬元人民幣，專項福利費收入近4萬元，接待費5萬多元，會議費高達(dá)20多萬（因為要給每家每戶參加會議的居民代表發(fā)誤工補(bǔ)貼，遇到有召開居民代表大會的月份，會議費就特別高），而且每家每戶都擁有集體企業(yè)的股份，因此，信息公開，提高社區(qū)居委會政務(wù)活動的透明度，對社區(qū)居民了解、參與、監(jiān)督公共事務(wù)、維護(hù)自身利益具有特別重要的意義。實地調(diào)查告訴我們，一般的老百姓對與自身利益關(guān)系比較間接的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府的政務(wù)信息不大給予關(guān)注，但對與自己切身利益關(guān)系密切的社區(qū)居委會或村委會的政務(wù)、財務(wù)、債權(quán)債務(wù)等是比較關(guān)心的，況且村委會、社區(qū)居委會就處在居民區(qū)中，其信息公開的“受眾”面廣。因此，若干年后檢查《中華人民共和國政府信息公開條例》第十二條的貫徹落實情況也必須延伸到對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬下的村委會、社區(qū)居委會的信息公開工作的考核評價。

第三，各地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開狀況在其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和領(lǐng)導(dǎo)施政理念等因素制約下呈現(xiàn)不平衡發(fā)展態(tài)勢。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），信息公開的方式多種多樣，包括政府網(wǎng)站、廣播、電視、報刊、公告欄等，我們所調(diào)查的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)甚至全鎮(zhèn)所有社區(qū)居委會的大廳顯眼處都安裝有“事務(wù)公開觸摸查詢系統(tǒng)”，很多重要的信息包括財務(wù)報表都可以通過觸摸查詢系統(tǒng)比較方便的查看。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)一方面能解決支撐信息公開的硬件設(shè)施和人才問題，另一方面其經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、社會管理和社會服務(wù)職能發(fā)揮得比較齊全，能夠讓老百姓在感受到政府的每一項決策、每一方面工作都與自己的利益息息相關(guān)的同時，關(guān)注政府發(fā)布的各方面信息，關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的發(fā)展。因此，這些地方的干部和群眾在信息公開的必要性問題上有比較一致的認(rèn)識，使信息公開工作在既必要又可能的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。但是，絕大多數(shù)地方的大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及屬下的村委會、社區(qū)居委會的信息公開工作離“條例”所提出的要求還是挺遠(yuǎn)的?？梢哉f，信息公開工作的落后往往是物質(zhì)條件的落后與觀念層面的落后共同造成的：一方面，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)確實在信息公開所依托的諸如政府網(wǎng)站、廣播、電視、觸摸查詢系統(tǒng)等硬件設(shè)施建設(shè)方面受到經(jīng)濟(jì)能力制約；另一方面，這些經(jīng)濟(jì)落后的鎮(zhèn)無論是干部還是群眾在思想觀念方面確實也比較陳舊，在很多干部的心目中，政府決策、政府運作、政府的錢該怎樣花，這些都是政府內(nèi)部事務(wù)，無須向群眾通報，于是，缺乏提供信息服務(wù)的責(zé)任意識和主動性；而這些地區(qū)的群眾維權(quán)意識、參與意識、監(jiān)督意識一般也比較差，難以給政府運作透明化構(gòu)成壓力。所有這些因素導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)條件差的地方政府連僅需要少量的投入就可提供的“政府信息公告欄”這樣的信息公開方式都不使用，政府大量事務(wù)處于“黑箱操作”狀態(tài)。

基于以上情況，我們認(rèn)為，2008年5月1日開始實施“條例”以后，如何讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府真正執(zhí)行“第十二條”規(guī)定，還是個很值得關(guān)注的重點和難點問題。各省怎樣根據(jù)不同市縣的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r分類制定不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作目標(biāo)，并分別給予政策指導(dǎo)、物質(zhì)和技術(shù)支持，并定期進(jìn)行督促檢查，將是關(guān)系到“條例”實施能否取得成效的不能不解決的問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作在整個政府信息公開工作中屬于最基礎(chǔ)性的部分，也是與老百姓聯(lián)系最為密切的部分，如果能把這個環(huán)節(jié)的工作做得扎實而有成效，人們期盼已久的以“十年破冰”形容其制定產(chǎn)生歷程之《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施就有希望實現(xiàn)“里程碑式的跨越”了。

建立健全政府信息采集、組織、發(fā)布方面的協(xié)調(diào)機(jī)制是降低政府信息公開成本的關(guān)鍵

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不同層級的政府（省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在信息公開方面存在的問題各不相同，區(qū)、縣級以上地方人民政府特別是省級人民政府的信息公開工作存在的突出問題是協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、信息公開成本高而收效差。政府管理機(jī)構(gòu)的條塊分割特點，部門利益的存在，使得信息管理長期處于分散狀態(tài)，難以共享，同時，相當(dāng)部分的信息資源只為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，利用率較低。而且很多部門都掌控一定的信息發(fā)布權(quán)，信息發(fā)布的協(xié)調(diào)很成問題，經(jīng)常出現(xiàn)人為設(shè)置信息流動障礙的情況。譬如，一個省級政府，其信息管理工作可能涉及的部門包括：政府辦公廳信息處、發(fā)展改革委員會、紀(jì)委監(jiān)察廳、宣傳部、秘書處、政府新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)廳等，有的負(fù)責(zé)內(nèi)部信息處理，有的管政府公眾網(wǎng)，有的監(jiān)督政務(wù)公開，有的負(fù)責(zé)新聞發(fā)布會，總之，政府管理機(jī)構(gòu)的條塊分割導(dǎo)致信息資源管理帶有混亂性和壟斷性，大大增加政府信息公開的成本。如何通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立降低推行政府信息公開的成本，應(yīng)該是實施“條例”過程中必須著力解決的問題。

加強(qiáng)考核、監(jiān)督、責(zé)任追究等制度建設(shè)是促使條例得以落實的基本舉措

根據(jù)我們的調(diào)查，不管是哪一級地方政府，事實上都不太情愿使自己成為完全置身于公眾的監(jiān)督之下的所謂“陽光下的政府”，信息透明雖然有利于公共利益的實現(xiàn)，但是對于信息擁有部門卻可能是利益的損失，信息公開意味著部分權(quán)力的喪失，并有可能失去相應(yīng)的權(quán)力尋租。因此，大大小小的政府官員都會一定程度上存在壟斷信息、截留信息的內(nèi)在沖動。必須清醒看到，政府信息公開絕對是一項需要上頭壓下面推才能做好的工作，它不能寄希望于各級政府的自覺性上，而必須靠各項考核、監(jiān)督、責(zé)任追究制度來加以約束與激勵?！皸l例”的 “第四章 監(jiān)督和保障”中的第二十九條指出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議。” 第三十條指出“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，這是非常必要的。事實上過去一些省市在推進(jìn)政務(wù)公開工作時，已經(jīng)非常重視考核制度、監(jiān)督制度的建立。例如，廣東省于2005年7月29日通過《廣東省政務(wù)公開條例》，一年后即2006年8月25日又制定了《廣東省政務(wù)公開考核辦法（試行）》，其中的第九條提出具體的量化考核辦法，這是值得借鑒的。如果沒有定期進(jìn)行考核、評議的制度，不能建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，是難以確?！皸l例”的貫徹執(zhí)行并取得成效的。

要清醒看到“條例”的頒布實施只是向“陽光下的政府”邁出了一步

“政府信息公開” 賦予公民運用政府和其他公共部門所掌握的官方信息的權(quán)利，讓公眾在知悉政府運作的前提下監(jiān)督政府，促使政府運作更加理性、透明，更負(fù)責(zé)任。正如我國一些專家所說的“陽光是最好的防腐劑，政府的權(quán)力運行過程公開透明會大大地降低腐敗發(fā)生的機(jī)率”。在《中華人民共和國政府信息公開條例》于去年4月份問世之初，輿論曾歡呼這是“里程碑式的跨越”，“人民知情權(quán)有了保障”，將有“牽一發(fā)而動全身”的成效。可見，十年磨一劍的“政府信息公開條例”承載著人們過重的期盼。事實上，就算在整個條例實施過程中絲毫不會出現(xiàn)有法不依、“上有政策、下有對策”的情況，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的落實也是要靠多方面的制度建設(shè)才能奏效的事情。譬如，輿論監(jiān)督制度的確立對保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)具有特別重要的意義；又譬如官員個人財產(chǎn)申報制度，對于實現(xiàn)政務(wù)公開的防治腐敗功能具有實質(zhì)性的意義?？傊?，應(yīng)該加緊研究推出一系列與政府信息公開條例相配套的新的制度安排，才能確保條例的實施取得預(yù)期目標(biāo)。

“陽光下的政府”建設(shè)是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要整體推進(jìn)，但決不能把它變成形象工程、政績工程。政府信息公開所采取的方式方法應(yīng)該切合各地實際，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)老百姓上網(wǎng)查閱資料的機(jī)會極少，采取公告欄、簡訊、廣播、電視、會議傳達(dá)等方式雖然看起來不夠時髦，但只要能讓老百姓得到真實的有用的信息就可以采用，不一定非要投入大量的財力物力建政府網(wǎng)站?！罢畔⒐_條例”的實施過程不能搞一刀切，對不同地區(qū)、不同層級的政府執(zhí)行條例情況的檢查、評價也應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點。

（參加調(diào)研的有華南師范大學(xué)政治學(xué)專業(yè)研究生張繼文、劉惠興、王文俊等）