經(jīng)合組織國家管制改革的新發(fā)展

[摘要]OECD國家的管制改革幾經(jīng)更迭，上世紀70年代末以放松管制為主，90年代初期出現(xiàn)了“再管制”回流，90年代末，管制改革轉向提高管制質量，并建立了“管制質量”改革的基本框架，通過機制、標準、參與、工具等制度的建設，“管制質量”改革取得了良好成效。

[關鍵詞]經(jīng)合組織國家 管制改革 管制質量 評價

[中圖分類號]F116 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）04-0081-03

[作者簡介]楊欣（1971—），女，滿族，遼寧大連人，副教授，清華大學公共管理學院博士后。研究方向：公法、公共管理。

上世紀70年代末，行政改革的浪潮相繼席卷經(jīng)合組織（OECD）成員國，改革的重要內容之一，就是放松國家對市場的管制。歷經(jīng)近30年的時間長河，管制改革已從最初的激情回歸冷靜，迄今已進入深化階段。OECD在2005年啟動了“管理中的政府”項目，對包括管制改革在內的各項改革進行總體回顧，2007年初三份技術性報告相繼出臺。本文以報告的數(shù)據(jù)為基礎，結合OECD主要成員國在政府管制方面采取的最新舉措，介紹OECD國家管制改革的新走向。

一、 對放松管制的反思

西方國家放松管制的改革醞釀于20世紀70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，從最初放松對市場的管制，逐步滲透到放松對社會管制，對保護性產(chǎn)業(yè)的管制等，放松管制成為西方國家行政改革的重要內容之一。放松管制目的在于減少政府對市場、社會和企業(yè)的干預，以激發(fā)市場活力。英、美、法、德、日、新西蘭、加拿大、澳大利亞等國均存在不同程度地進行放松管制的改革立法，美國在這方面的立法尤為顯著。如1976年通過《管制改革法》，1978年通過《航空客運業(yè)放松管制法》，1994年通過《聯(lián)邦采購改善法》等等。

進入90年代中后期，西方國家開始對實施近20年的“放松管制”改革進行個案評估。 以美國航空業(yè)為例。自1978年至20世紀末，航空業(yè)解除管制已有20多年，這段時間足夠評價解除管制對該領域的影響。資料顯示，在1979到1983年《航空客運業(yè)放松管制法》實施期間，由于航空公司間你死我活的競爭，美國航空業(yè)利潤顯著下降。到20世紀80年代中葉，幸存的航空公司開始有了驚人的利潤。良好的利潤持續(xù)了幾年，1988年達到343.7億美元收益的巔峰。但1988年后，航空業(yè)經(jīng)營利益嚴重下降，債務急劇上升。而重新裝備老化的飛行器的財源狀況表明航空業(yè)面臨著嚴重問題。1992年，美航空業(yè)負債228.4億美元?！懊绹苏谟冒l(fā)達世界里最古老和最破舊的機群飛行”。工業(yè)分析家稱，損失主要是由非管制競爭造成的。這些競爭迫使一些航空公司收取明顯低于成本的費用。截至1992年，近20%的國家飛行能力破產(chǎn)。解除管制誕生的176家公司僅存一家，并且，不幸的是，它也資不抵債。近年航空公司糟糕的經(jīng)濟狀況引起許多有關航空的維護和安全問題。飛行事故死亡人數(shù)在1994年急劇增加，安全行駛率在下降。解除管制對小航空公司和非中心城市的影響是巨大的。幾年里，由于解除管制，為迎合競爭，航空公司削減它們無利可圖的航線，使很多依賴于航空服務的乘客和商業(yè)活動很不方便。航空解除管制的支持者相信，從長久來看，自由市場競爭將強化和穩(wěn)定航空業(yè)并且使消費者和商業(yè)從較低費用中受益。然而，有一點是真實的，即航空業(yè)在解除管制的頭20年比解除管制以前更糟。對航空業(yè)的評估使美國學者認為：“在美國，解除管制已經(jīng)失敗了，因為它導致了一些工業(yè)領域中的不安全，如航空工業(yè)，公眾的不方便（例如航空和公共運輸中，尤其是在不合理的路線的選擇上）、價格欺騙（例如遠程電視傳輸電纜），作為非管制運動失敗的結果，許多再管制現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生， 這可能帶我們進入第六個時期，這個時期，管制與再管制將并存”。

與美國一樣，OECD許多成員國都對本國實行放松管制的領域進行了檢討，其基本的結論是：放松管制在一定程度上實現(xiàn)了擴展企業(yè)的自由活動空間，將競爭精神重新注入到企業(yè)的生命中。使收費水平有所下降，促進宏觀經(jīng)濟的增長，使消費者能選擇多種服務。但同時也暴露出一些問題，如誘發(fā)金融投機，導致“挑奶皮”現(xiàn)象產(chǎn)生以及排他性行為等。因此，應該重新認識管制的作用，管制對于保持市場和社會的有效運行仍是必需的。

二、轉向管制質量:“放松管制”與“再管制”之間的突破

對放松管制的反思一度引發(fā)了“再管制”的回流，美國在老布什政府時期，一大批新的管制和再管制法律和規(guī)則被通過。這種趨勢在克林頓政府時期得到加速發(fā)展，但很快這種再管制又引發(fā)了對于管制負擔的批評。如何在放松管制與“再管制”之間尋求出路，20世紀90年代末OECD提出管制改革應從“再管制”轉向提高管制質量?！氨M管管制有必要，但低質量的管制會向社會施加不必要的成本，阻礙創(chuàng)新與競爭，OECD將謀求建立提高管制質量的政策體系與政策支持”，“管制質量而不是放松管制才是指導當今改革的指導性準則”。在提高管制質量的政策目標之下，OECD將管制改革的原則確定為：（1）在市場可以良好運作的領域解除管制；（2）在離開政府市場無法良好運作的領域進行再管制并建立新的管制機構；（3）建立有效率的政府管制，以較低的管制成本達到高標準的健康、安全與環(huán)境管制目標。OECD以“質量”為核心的管制改革強調成員國相互交流管制經(jīng)驗，設立管制監(jiān)督機構和利用多種工具，因為“管制質量”改革最終要依靠成員國的國內政策來推行。從成員國已采取的措施看，“管制質量”改革大致包括如下內容：

1．加強管制機關建設。管制機關是推行管制政策的關鍵。首先加強的是管制監(jiān)督機關（Regulatory oversight bodies），OECD的多數(shù)成員國已在其政府的核心部門——總理辦公室或總統(tǒng)辦公室——設立管制監(jiān)督機關。財政大臣與司法大臣在其中扮演了重要角色。監(jiān)督機關人數(shù)多在20～30人，如澳大利亞、捷克、波蘭等。韓國就有一個這樣的機關，大約90名工作人員在管制改革任務小組和政府管制改革辦公室工作，對管制改革辦公室所做的重大決策進行審查。英國有70名這樣的工作人員，美國有50名，德國建立了一個管制控制小組，在聯(lián)合協(xié)議下工作。意大利、法國、瑞士傾向于建立相對較小的機構。除管制監(jiān)督機關外，其他管制機關包括獨立管制機關，其作用是確保管制政策的推行，到2005年已有24個國家建立了獨立管制機關，作用與責任都得到加強。

2．確定管制質量與績效標準。為實現(xiàn)透明的、無歧視的和有效的政府管理目標，OECD提出管制質量與績效（quality and performance）原則。建議成員國確立國內管制質量標準，以此對管制績效進行評估，各國相繼提出本國的管制質量目標。1998年英國“優(yōu)化管制工作組”取代了原有的“解除管制工作組”，其責任是：提供可以促進政府管制效率和信用的建議。工作組將管制改革的目標確定為良性管制，公布了需要遵守的核心標準，以作為評價“管制質量”的依據(jù)。與英國相似，意大利、挪威、韓國、瑞典等國都提出了本國語境下的管制質量標準。其中瑞士在OECD國家中首次將環(huán)境目標列入管制質量體系，有效地降低了家庭和供熱部門對燃油的依賴。

3.建立民眾參與和公開制度。公民和法人能夠充分了解其所處的管制環(huán)境，并能夠在管制決策過程中表達意見，是參與型管制的關鍵之處。OECD有2/3的成員國選擇面向所有公民的管制公開，公民不僅可以參與管制協(xié)商，而且管制協(xié)商的過程也向公民公開。如瑞典在依據(jù)歐盟管制框架下削減管制（特別是在對小商業(yè)管制）的同時，建立了確保管制公開與參與的機制，其對象是所有公眾。也有一些OECD成員國選擇了部分公開，即管制僅面向受影響的利害關系群體。有8個OECD成員國要求管制機關以書面的方式向對管制作出評論的群體作出回應。就管制協(xié)商制度而言，與美國、英國實行的非正式協(xié)商相比，澳大利亞建立了正式協(xié)商制度，正式協(xié)商的范圍依據(jù)管制影響評價確定。但不管實行的是正式協(xié)商還是非正式協(xié)商，超過2/3的國家都實行了針對管制的循環(huán)式評論、設立咨詢機構、在網(wǎng)絡上公布管制草案等政策。美國、西班牙等國還建立了嚴格的通告、評論與會議制度。在管制協(xié)商之外，加拿大、波蘭、瑞士、英國等還建立了針對管制協(xié)商質量的監(jiān)督體制。另外，值得一提的是，公民、法人對管制評論的質量很大程度上取決于國家給予的時間，英國、新西蘭、瑞典、瑞士給予的時間最長，有12周，美國、加拿大、日本等國為8周，德國、芬蘭等國為4周，韓國為3周，西班牙、波蘭等國只給了2周時間。

4.利用多種“工具”，提高管制質量。管制質量工具可適用于管制的全過程。它包括了管制影響分析、行政簡化、管制選擇評價、管制計劃的系統(tǒng)評價、利害關系人參與、降低行政負擔等。其中管制影響分析與行政簡化是應用最為廣泛的兩種工具。

（1）管制影響分析。OECD國家普遍建立了管制影響分析，其通過嚴格的，以證據(jù)為依據(jù)的對決定過程的檢驗，來確保新的管制措施的質量。影響評價包含了許多要素，反映了多種不同的政策安排與關注。到2005年，OECD已有2/3的成員國通過立法建立了“管制影響分析”制度，此數(shù)據(jù)在1998年僅為1/3。另外，2005年有2/3的成員國將對小商業(yè)和其他社會群體的影響納入管制影響評價體系，這一數(shù)據(jù)在1998年為1/2。在分析中，各種影響因素并不是被等同對待。其中，最受關注的是預算影響。如英國法律規(guī)定，如果管制影響分析顯示政策性投資將超過5億英鎊，或將吸引媒體或政治利益的特別關注，則一定要進行對公共部門的管制進行影響評價。在沒有正式的“管制影響分析”制度的國家，也評估管制對預算的影響。其次，近一半的國家關注管制對競爭和市場開放程度的影響。有2/3的國家關注管制對公共部門的影響。管制影響分析以更全面的觀點來看待成本與收益，更清楚地認識了非商業(yè)成本，并更廣泛地認識到明智地運用管制所能帶來的各種收益。包括：對受影響群體的清晰分析；以及非管制行為為何不可取的解釋。而原來多數(shù)國家執(zhí)行的解除管制評價只包括兩項內容：一是執(zhí)行成本評估；另一個要素是風險評估。

（2）行政簡化。減輕管制負擔以及繁文縟節(jié)一直是各國政府優(yōu)先的政治選擇。近年來，在許多國家，由于對環(huán)保、安全、健康方面要求的增加，對政府管制的需求一直在增強。作為回應，政府不斷尋求簡化管制的路徑。行政簡化已成為管制質量管理體系的一個基本要求。2005年已有25個國家拿出了明確減少行政負擔的計劃，這其中的2/3國家，在計劃中列有明確的量化目標，這些量化目標反映了起源于荷蘭和北歐國家的標準成本模式日漸擴大的影響。丹麥，這個自1999年起每年進行行政負擔評價的國家，現(xiàn)在正使用標準成本模式分析影響商業(yè)行為的行政立法與成本；瑞典已完成稅收領域的行政簡化評估。韓國意欲減少10%已滯后于商業(yè)發(fā)展的管制。

三、“管制質量”改革的收益評價

“管制質量”改革在經(jīng)濟結構調整、社會融合與善治的背景下提出，它是多層的體系，由放松管制、提高管制質量、對管制進行管理三部分組成，以期實現(xiàn)三個目標：一是通過公開與責任機制監(jiān)督管制者；二是提高新設管制的質量；三是提高已有管制的質量?！肮芾碣|量”改革已進行10年，在此其間，OECD一直對其進行持續(xù)性監(jiān)測與評價，從目前的結果看，管制質量改革已取得了以下方面的收益：

1．降低了管制費用支出，促進了經(jīng)濟增長。OECD在2000年調查的結果就已顯示，成員國在管制上的支出都有不同程度的降低，并且新的管制質量改革已經(jīng)起到促進經(jīng)濟增長的作用（見表1）。

2．增加了消費者利益。消費者在諸如電、交通、健康醫(yī)療方面的費用均有不同程度的下降（見表2），同時各項公共服務質量得以提高，公眾可以有更多的選擇。

3．促進了競爭。出口產(chǎn)品和上游產(chǎn)品在地區(qū)與全球范圍內的成本均得以下降。

4．鼓勵了靈活性與創(chuàng)新。

5．降低了因外部沖突而引發(fā)危機的風險。

6．增加了就業(yè)機會。通過降低社會保障的支出，以及創(chuàng)造新的就業(yè)機會，就業(yè)增長率有了明顯提升。

7．加強了管制的社會保護作用。通過引入更加靈活與富有效率的管制與非管制措施，管制在健康、安全、環(huán)境、消費者利益等領域的保護性作用得以加強。

8．推動了可持續(xù)發(fā)展。

概括而言，“管制質量”改革基本達到了政策設計的目標，與之前單純地放松管制改革相比，“管制質量”改革更加靈活，也更加具有針對性，更重視對管制結果的評估，其以“結果”而不是“輸入”作為管制評價的標準，與行政改革對履行績效的關注有一脈相承之處。它不再是簡單地放松管制或再管制，而是混合管制、放松管制與再管制的綜合體，是管制的優(yōu)化方案。管制質量改革的實施說明“更多的公共利益，更少的費用，更高的質量”已成為OECD國家政府管制改革發(fā)展的新走向。

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