當(dāng)前公共財(cái)政建設(shè)的兩大著力點(diǎn)

[摘要]新時(shí)期公共財(cái)政建設(shè)要服務(wù)于總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我國(guó)預(yù)算收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)尚難以保障未來(lái)服務(wù)大局的財(cái)政支出增長(zhǎng)需要。本文提出應(yīng)首先從整合政府公共資源、形成保障財(cái)力方面，挖掘潛力，合理利用多項(xiàng)可用公共資源，并大力推進(jìn)機(jī)制、制度創(chuàng)新，提高資金綜合效益以促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]公共財(cái)政建設(shè) 政府資源 機(jī)制制度創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2008）04-0052-05

[執(zhí)筆人簡(jiǎn)介]賈康（1954—），遼寧海城人，博士，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、公共政策及財(cái)稅體制；劉微（1971—），黑龍江伊春人，博士，副研究員。研究方向：財(cái)稅政策、國(guó)有資產(chǎn)管理。

一、公共財(cái)政保障能力面臨的新要求

我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)需要完成的五大目標(biāo)和任務(wù)都和公共財(cái)政職能的發(fā)揮密切相關(guān)：第一，增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。其中財(cái)政要安排支持轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的政府投入，支付部分轉(zhuǎn)變成本，讓渡部分財(cái)政資源引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為向有利于又好又快的方向發(fā)展；要加大科技投入，支持自主創(chuàng)新能力的提高；要支持城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制和主體功能區(qū)布局基本形成，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展；等等。第二，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好地保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義，其中落實(shí)關(guān)于“政府提供基本公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)”的要求財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸。第三，加強(qiáng)文化建設(shè)，明顯提高全民族文明素質(zhì)，使覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系基本建立。這一目標(biāo)要求財(cái)政突出對(duì)于文化教育事業(yè)的支持，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)，全面改善人民生活。為使現(xiàn)代國(guó)民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，社會(huì)就業(yè)更加充分，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障等相關(guān)要求得到實(shí)現(xiàn)，無(wú)不需要財(cái)政分配中加大支持力度并促進(jìn)相關(guān)機(jī)制的完善化。第五，建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。其中財(cái)政分配既要運(yùn)用財(cái)力解決大量的歷史遺留問題，又要積極創(chuàng)造有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好的財(cái)政稅收環(huán)境。

上述五大目標(biāo)和任務(wù)，是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于財(cái)政分配提出的總體要求。其中，亟需財(cái)力投入的重要方面包括：

——我國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的“二元經(jīng)濟(jì)”體，為解決好“三農(nóng)”問題，需要在廣闊的農(nóng)村積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化和合理的城鎮(zhèn)化，以及基本公共服務(wù)的均等化，加快實(shí)施社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

——我國(guó)區(qū)域間差異有所擴(kuò)大，亟需有效貫徹西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略和天津?yàn)I海新區(qū)戰(zhàn)略，加大中央政府轉(zhuǎn)移支付的力度。

——2020年實(shí)現(xiàn)全面小康和努力構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，有與民生密切相關(guān)的一系列公共產(chǎn)品和公益服務(wù)，亟待增加供給。如實(shí)行義務(wù)教育全面免費(fèi)、建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障體系和農(nóng)村合作醫(yī)療體系，健全已有的城市居民低收入保障制度和在農(nóng)村實(shí)施低保制度；健全城鎮(zhèn)就業(yè)者養(yǎng)老個(gè)人賬戶和在農(nóng)村區(qū)域試行養(yǎng)老保障；發(fā)展城鎮(zhèn)住房基本保障制度；保護(hù)生態(tài)、治理污染以改進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境（如解決近3億人尚未得到安全飲水保證條件的問題）；等等。

——按照國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃，必須在實(shí)行科技體制和管理體系改革的同時(shí)，下決心增加科技投入。

——繼續(xù)適當(dāng)充實(shí)戰(zhàn)略性全國(guó)社保基金以應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的支付高峰，填補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本。

——國(guó)防和必要的重點(diǎn)建設(shè)，仍需可觀的資金支持。

總之，新時(shí)期戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)財(cái)政支出的要求，是宏大而艱巨的。

二、財(cái)政收支態(tài)勢(shì)的基本評(píng)估

近年我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度較高，年度財(cái)政收入占GDP的比重已由1995年10.3%，回升到2007年的20%以上。這是改革開放以來(lái)，減稅讓利、“放水養(yǎng)魚”等解放生產(chǎn)力的努力進(jìn)入“收獲期”的表現(xiàn)，既屬于財(cái)政收入的一種恢復(fù)性增長(zhǎng)，也得到了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的支撐。具體分析，其中有如下一些主要的影響因素：

1．二、三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)。由于第一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)已不提供財(cái)政收入，如只考慮對(duì)財(cái)政收入有貢獻(xiàn)的二、三產(chǎn)業(yè)的GDP增速，財(cái)政收入與GDP的差異會(huì)相應(yīng)縮小。

2．物價(jià)因素。如把GDP增速由不變價(jià)還原為現(xiàn)價(jià)，財(cái)政收入與GDP增幅間的直觀差異又會(huì)相應(yīng)縮小。

3．進(jìn)口的貢獻(xiàn)。進(jìn)口環(huán)節(jié)有大量稅收，而這些年進(jìn)口增幅經(jīng)常保持在20%以上，相應(yīng)構(gòu)成財(cái)政增收的重要因素。

4．經(jīng)濟(jì)效益和收入水平的提高。隨企業(yè)效率水平上升，居民個(gè)人收入增加，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅都有強(qiáng)勁增長(zhǎng)，也是財(cái)政增加收入的重要因素。如2007年，企業(yè)所得稅完成8770億元，同比增長(zhǎng)37.9%，個(gè)人所得稅完成3186億元，同比增長(zhǎng)29.8%。

5．稅收征管水平不斷提高，增收的潛力還在不斷挖掘出來(lái)。

除了上述這些因素，也有提高稅率等增稅因素和特殊的政策因素，如2007年由于證券交易印花稅稅率的提高而增加當(dāng)年財(cái)政收入約1826億元，加上其他特殊政策導(dǎo)致的一次性增收因素合計(jì)約3000億元，在2007年全部財(cái)政增收額中約占1/4。

在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，上述因素中的大部分未來(lái)若干年間將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)收入增長(zhǎng)。但是，企業(yè)所得稅“兩法”合并和增值稅轉(zhuǎn)型全面推開等減稅因素，將會(huì)在一定程度上抵減收入增長(zhǎng)的勢(shì)頭。假定2008～2012年GDP增長(zhǎng)速度保持在9.6%（改革開放以來(lái)的平均值），考慮通貨膨脹因素（假定年均2%），財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)為1.4（2002～2006年的平均值），則2008～2012年財(cái)政收入年均增長(zhǎng)16.2%。以2007年全國(guó)財(cái)政收入5.13萬(wàn)億為基數(shù)，則未來(lái)五年財(cái)政收入累計(jì)可達(dá)40萬(wàn)億元左右。

另一方面，從支出角度來(lái)看，假設(shè)先不考慮建設(shè)全面小康社會(huì)五大目標(biāo)提出的新增財(cái)政支出的需求，只考慮履行好現(xiàn)有政府職能所要求的財(cái)政支出的正常增長(zhǎng)，未來(lái)五年財(cái)政支出增速按16%（近五年平均數(shù)）測(cè)算，則合計(jì)需要財(cái)政支出40萬(wàn)億元。

因此，雖然近年財(cái)政收入情況較好，但常規(guī)增長(zhǎng)情況下，即使不考慮建設(shè)小康社會(huì)對(duì)財(cái)政支出的新要求，可預(yù)測(cè)的財(cái)力增長(zhǎng)也只能大體維持正常的支出增長(zhǎng)需求，尚談不上滿足未來(lái)實(shí)現(xiàn)五大目標(biāo)和任務(wù)所必然產(chǎn)生的追加財(cái)力需要。

三、整合政府公共資源，形成保障財(cái)力

公共財(cái)政建設(shè)要適應(yīng)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，比較合理的財(cái)力分配思路應(yīng)當(dāng)是，當(dāng)前在配合從緊貨幣政策實(shí)行總量調(diào)控的同時(shí)，財(cái)政政策應(yīng)在穩(wěn)健框架下以優(yōu)化結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，使赤字和長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模繼續(xù)有所降低，而不是一下子抹平和停發(fā)；把這部分可用財(cái)力和超收收入，以及將實(shí)施的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中可集中的國(guó)有資本收益，預(yù)算外財(cái)力中可集中的暫歇部分，資源開發(fā)收入，等等，整合使用；同時(shí)可繼續(xù)酌情積極運(yùn)用特別國(guó)債手段置換超額外匯儲(chǔ)備，以間接或直接地收斂流動(dòng)性并發(fā)揮資產(chǎn)增值和優(yōu)化海外投資結(jié)構(gòu)的能動(dòng)作用。

（一）挖掘財(cái)政資源潛力

財(cái)政資源主要包括三個(gè)部分：稅收、非稅收入、國(guó)債。稅收是主要的財(cái)政資源，增長(zhǎng)機(jī)制相對(duì)穩(wěn)定。而以非稅收入形式體現(xiàn)出的國(guó)有資本收益、國(guó)有資源有償轉(zhuǎn)讓收益、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益具有較大潛力，我國(guó)國(guó)債資源也還具有較大空間。

一是適度集中國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)。1994年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)實(shí)行了稅后利潤(rùn)暫不上繳的政策。近年來(lái)隨著改革不斷深化和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)大幅度增加。2007年152戶中央企業(yè)預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)超出1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)30%以上；16家中央企業(yè)躋身世界500強(qiáng)，其中不乏寶鋼、中建這樣的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)；截至2006年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額為29萬(wàn)億元，比2003年底增長(zhǎng)45.7%，年均增長(zhǎng)13.4%。中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、上繳稅金每年增加1000多億元，保持著20%以上的增速。在這種情況下，國(guó)家繼續(xù)對(duì)國(guó)有企業(yè)特別是壟斷企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)免繳政策，不僅會(huì)嚴(yán)重影響公平公正的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，造成企業(yè)同股不同利和國(guó)家所有者權(quán)益流失，也導(dǎo)致我國(guó)儲(chǔ)蓄率偏高，投資增長(zhǎng)偏快，收入分配差距拉大。因此，應(yīng)該按照利潤(rùn)率的高低和壟斷程度，對(duì)大型國(guó)企實(shí)行不同的上繳比例，適當(dāng)集中國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)收益。《預(yù)算法》中提出要實(shí)行包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算，時(shí)間已過(guò)去13年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一直持鮮明的支持態(tài)度。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確以實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的方式向國(guó)有企業(yè)集中利潤(rùn)，并出臺(tái)了具體的管理辦法。要求中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開始實(shí)施。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2007〕26號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》和財(cái)政部會(huì)同國(guó)資委發(fā)布的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，2008年的本辦法試行范圍包括國(guó)資委所監(jiān)管企業(yè)和中國(guó)煙草總公司，征收比例有兩檔：5%和10%，還有一部分企業(yè)暫免或暫緩。這是依法和依市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律建立國(guó)有資產(chǎn)收益上交制度體系的初始階段，但是可以看出，就總規(guī)模而言，以央企萬(wàn)億元以上的利潤(rùn)為估算基礎(chǔ)，第一個(gè)年度的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的這一部分收益總量至少要超過(guò)500億元，未來(lái)這一數(shù)額無(wú)疑將會(huì)繼續(xù)上升。

二是適當(dāng)把握赤字和國(guó)債規(guī)模。從理論上分析，財(cái)政赤字有兩種情形：一種是對(duì)應(yīng)于社會(huì)總供給大于總需求，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退和通貨緊縮等問題時(shí)，安排赤字主要是使之成為進(jìn)行反周期調(diào)節(jié)的政策工具，因此可稱為周期性赤字；另一種是在社會(huì)供求總量平衡的考慮之外，著眼于結(jié)構(gòu)不均衡而安排的赤字，主要是在經(jīng)濟(jì)周期之外，為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整而把赤字作為可用的籌資工具，因此可稱為結(jié)構(gòu)性赤字。當(dāng)前，我國(guó)年度赤字規(guī)模下調(diào)，主要是出于“反周期”的考慮，同時(shí)，為了支持和諧社會(huì)建設(shè)，針對(duì)內(nèi)需相對(duì)不足、消費(fèi)率偏低的問題，我國(guó)主動(dòng)安排一定數(shù)量的結(jié)構(gòu)性赤字以增加有效供給，也是完全必要和可行的。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較來(lái)看，我國(guó)財(cái)政赤字率其實(shí)還有適度提高的空間。2005年，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和意大利、日本財(cái)政赤字占GDP的比重分別為4.0%、3.2%、3.3%、2.9%、4.1%、和6.7%。我國(guó)財(cái)政赤字率2006年為1.3%，2007年約為1.0%。按照歐盟有關(guān)赤字率不超過(guò)GDP的3%、政府債務(wù)余額不超過(guò)GDP60%的趨同標(biāo)準(zhǔn)，即使考慮一些隱性因素，我國(guó)也有不小的赤字和增發(fā)國(guó)債余地。同時(shí)，如有必要，適當(dāng)發(fā)債也是可行的。目前我國(guó)流動(dòng)性過(guò)剩，2005年之后銀行存差相當(dāng)于存款的30%以上，數(shù)額巨大。向社會(huì)發(fā)債，不僅可以減輕央行公開市場(chǎng)操作的壓力，而且籌集的資金主要用于民生民本支出，有利于擴(kuò)大居民的消費(fèi)需求。

（二）合理運(yùn)用國(guó)家外匯儲(chǔ)備、資源開發(fā)收入

關(guān)于我國(guó)的外匯儲(chǔ)備，要注意兩個(gè)基本事實(shí)：一是現(xiàn)階段我國(guó)外匯儲(chǔ)備客觀上具有為數(shù)可觀的“超額儲(chǔ)備”部分（按最寬的估計(jì)，非超額部分9000億美元足矣），而且還在繼續(xù)增長(zhǎng)。二是從外匯管理的角度，目前國(guó)家客觀上有進(jìn)一步優(yōu)化外匯儲(chǔ)備的貨幣結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、拓寬外匯儲(chǔ)備投資領(lǐng)域的需要。近年外匯儲(chǔ)備的總量和增速特點(diǎn)不僅導(dǎo)致了基礎(chǔ)貨幣投放被動(dòng)增加，流動(dòng)性過(guò)剩嚴(yán)重，壓縮了貨幣政策的操作空間，而且，由于央行發(fā)行票據(jù)的成本不斷上升，國(guó)際利率普遍較低以及美元不斷貶值，外匯資產(chǎn)使用效益明顯偏低，使得外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理、提高效益問題越來(lái)越突出。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)對(duì)外匯儲(chǔ)備一般實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性管理和投資性管理相分離的辦法。因此，可以考慮在確保國(guó)家外匯儲(chǔ)備適度規(guī)模的基礎(chǔ)上，繼發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債置換2000億美元外匯儲(chǔ)備交國(guó)家投資公司運(yùn)營(yíng)之后，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)以適當(dāng)方式繼續(xù)安排特別國(guó)債方案。原則上，對(duì)涉及抵御金融風(fēng)險(xiǎn)、與匯率管理等與流動(dòng)性管理相關(guān)的必要的外匯儲(chǔ)備繼續(xù)由央行管理，超額外匯儲(chǔ)備則可以考慮由財(cái)政通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債吸收，由專門機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理。專門機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)收益，應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。這樣，既可以適度解決流動(dòng)性過(guò)剩問題，拓寬央行貨幣政策操作空間，又可以提高外匯使用效率，增強(qiáng)政府財(cái)政保障能力?？紤]到我國(guó)2004年以來(lái)每年外匯儲(chǔ)備增長(zhǎng)趨勢(shì)，和以9000億美元為頂?shù)倪m度外匯儲(chǔ)備規(guī)模測(cè)算，未來(lái)五年可以利用的超額外匯儲(chǔ)備規(guī)?？赡苓_(dá)到1.3萬(wàn)億美元左右。如按年收益10%測(cè)算，五年財(cái)政可以集中4500億美元的收入，打個(gè)對(duì)折，也有2250億美元，折合人民幣1.5萬(wàn)億元以上，可以用于海外戰(zhàn)略性投資和國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備等。

另外，我國(guó)大量的自然資源型國(guó)有資產(chǎn)正在被大規(guī)模開發(fā)，除土地開發(fā)收入外，煤、石油、各種金屬和非金屬礦的探礦權(quán)、采礦權(quán)收費(fèi)和資源開發(fā)中應(yīng)有的安全生產(chǎn)保證基金、環(huán)境修復(fù)基金和資源稅費(fèi)，過(guò)去長(zhǎng)期缺位或征收嚴(yán)重不足，今后結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化進(jìn)程，我國(guó)亟需使國(guó)家應(yīng)取得的多種資源開發(fā)收入到位，這一方面可以矯正企業(yè)行為，分?jǐn)偵鐣?huì)成本，使資源開發(fā)集約化和充分利用有限資源的潛力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約和環(huán)境友好，另一方面可以為國(guó)家籌得為數(shù)可觀的公共財(cái)力，使原有的“欠賬”不再續(xù)欠，并使新時(shí)期的可用財(cái)力總規(guī)模上升，以支持科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的“五個(gè)統(tǒng)籌”。一般的粗略估計(jì)，這一塊公共資金的潛力在未來(lái)五年間不低于1萬(wàn)億元（年均2000億元）。

四、推進(jìn)機(jī)制與制度創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政在促進(jìn)社會(huì)和諧中的作用

在挖掘潛力整合政府資源的前提下，如何用好、用對(duì)、用活財(cái)政資金，必須強(qiáng)調(diào)要有相關(guān)的機(jī)制、制度為保障。為此，要積極探索完善現(xiàn)有制度，創(chuàng)建新的制度，力求“四兩撥千斤”地支持全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政支持建設(shè)小康社會(huì)的政策設(shè)計(jì)和制度安排既要符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合具體國(guó)情；既要完善激勵(lì)機(jī)制，又要強(qiáng)化約束機(jī)制；既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又要注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用；既要重視保障資金的投入和支持，更要重視推進(jìn)制度創(chuàng)新，以提高資金使用績(jī)效。

（一）進(jìn)一步完善公共教育制度

圍繞促進(jìn)教育公平，重點(diǎn)支持普及和鞏固義務(wù)教育、貧困學(xué)生資助體系，大力開展職業(yè)教育，提高高等教育質(zhì)量。在實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步提高資助貧困生標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，完善助學(xué)機(jī)制；加大職業(yè)教育資助力度和對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)的支持。江蘇“培訓(xùn)券”、浙江“教育券”的改革試驗(yàn)，帶有重大的機(jī)制創(chuàng)新意義，非常值得重視和及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（二）進(jìn)一步完善支農(nóng)惠農(nóng)制度

圍繞加快新農(nóng)村建設(shè)，完善“四項(xiàng)補(bǔ)貼”（糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、兩種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼）制度，對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共事業(yè)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則加大覆蓋力度。在此前提下，逐步完善支農(nóng)支出，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。一是整合“三農(nóng)”投入渠道，加大投入力度，例如整合扶貧開發(fā)和退耕還林等項(xiàng)資金，逐步使之與農(nóng)村“低?！闭呦嚆暯?。二是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村飲水、沼氣、道路、電網(wǎng)等方面建設(shè)；對(duì)小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)，試行并逐步推廣“民辦公助”的模式。三是重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?，繼續(xù)探索國(guó)家直接支持龍頭企業(yè)或投資參股機(jī)制，支持推進(jìn)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，開展對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)工作。

（三）進(jìn)一步完善收入分配制度

圍繞基本形成合理有序的收入分配格局，重點(diǎn)完善公務(wù)員工資及津貼補(bǔ)貼制度和推進(jìn)事業(yè)單位收入分配制度改革，逐步建立符合各類事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理的事業(yè)單位收入分配制度；加大對(duì)電力、石化、鐵路、民航、電信、金融、煙草等行政性壟斷行業(yè)個(gè)人收入調(diào)節(jié)力度。另外，要完善城鄉(xiāng)低保制度和特殊困難群眾救助體系。

（四）建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生保健制度

建立公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，重點(diǎn)完善疾病預(yù)防控制、重大傳染病防治（免費(fèi)）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療困難救助、資助低收入人群參加醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)社區(qū)醫(yī)療等基本公共衛(wèi)生服務(wù)制度。同時(shí)，也要在這一領(lǐng)域注意必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和績(jī)效考評(píng)、問責(zé)機(jī)制的試驗(yàn)和構(gòu)建。

（五）建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系

加快建立健全基本社會(huì)保障制度，一是完善社會(huì)保險(xiǎn)制度。重點(diǎn)是擴(kuò)大覆蓋面，將符合條件的各類單位和職工盡快納入制度覆蓋范圍；加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題；探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是完善社會(huì)救助制度。重點(diǎn)是完善城鄉(xiāng)低保制度、農(nóng)村五保救助制度、農(nóng)村特困救助制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療制度、災(zāi)民救助制度、住房救助制度。三是引導(dǎo)、鼓勵(lì)多元主體發(fā)展社會(huì)福利和慈善事業(yè)，重點(diǎn)是以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為主。

（六）支持建設(shè)以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略需求出發(fā)，加快實(shí)施多項(xiàng)重大科技專項(xiàng)；加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究，在信息、生命、空間、海洋、納米及新材料科學(xué)等戰(zhàn)略領(lǐng)域，集中優(yōu)勢(shì)力量，加大投入力度，增強(qiáng)科技和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展后勁；加強(qiáng)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施若干科學(xué)工程；大力支持企業(yè)進(jìn)行包括原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新在內(nèi)的一系列技術(shù)創(chuàng)新。加快建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代科研院所制度改革，形成產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的有效機(jī)制，奠定創(chuàng)新型國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（七）建設(shè)環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

一是加強(qiáng)環(huán)境治理保護(hù)，實(shí)施重大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治工程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。二是加強(qiáng)污染專項(xiàng)整治，重點(diǎn)做好水、大氣、（賈康）土壤等污染防治。三是在提高資源綜合利用效率的同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展生物能、太陽(yáng)能、風(fēng)能等清潔、可再生能源，支持清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。四是適當(dāng)動(dòng)用國(guó)家外匯儲(chǔ)備擴(kuò)大重要資源進(jìn)口，增強(qiáng)資源的戰(zhàn)略性儲(chǔ)備。五是積極推動(dòng)排污權(quán)交易、上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試驗(yàn)和推廣，并結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃的設(shè)計(jì)與實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付支持。

總之，在運(yùn)用財(cái)力落實(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則、增進(jìn)和諧的過(guò)程中，要努力轉(zhuǎn)變機(jī)制實(shí)行制度創(chuàng)新，以求擴(kuò)大財(cái)政支出的“乘數(shù)效應(yīng)”，提高資金綜合效益。