發(fā)達國家城市環(huán)境治理的若干經驗

[摘要]發(fā)達國家城市環(huán)境治理的經驗主要有：完善環(huán)境保護法律制度，保證治理措施的有效實施；健全環(huán)境管理體系，強化環(huán)境行政管理；注意推動自愿性行動來保護環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理；運用經濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率；合理劃分環(huán)境治理權限，建立權威性的管理機構；大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護意識，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進步，發(fā)展環(huán)保產業(yè)。

[關鍵詞]城市環(huán)境；治理；經驗；發(fā)達國家

[中圖分類號]F299.12 [文獻標識碼]A [文章編號]1671—8372(2008)02—0007—03

城市環(huán)境治理是指各級管理者依據國家和當地的環(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)和標準，運用法律、經濟、行政、技術和教育等各種手段，調控人類生產生活行為，協(xié)調城市經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，限制人類損害城市環(huán)境活動的有關行為的總稱。城市環(huán)境治理具有綜合性、區(qū)域性、群眾性與動態(tài)性等特征，其本質是影響人的行為，轉變城市經濟發(fā)展模式。發(fā)達國家在20世紀50～60年代發(fā)生了嚴重的環(huán)境污染問題，但通過投入大量人力、物力和財力進行治理后，如今城市環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質量得到根本性改善。發(fā)達國家積累了不少城市環(huán)境治理的經驗，這些經驗及其教訓留給人們諸多啟示，值得中國學習與借鑒。

一、完善環(huán)境保護法律制度，保證治理措施的有效實施

市場經濟體制下，企業(yè)和個人的目標都是追求個體利益最大化。由于環(huán)境是公共物品且環(huán)境污染具有外部性，因此企業(yè)和個人總是想方設法地逃避環(huán)境責任，避免環(huán)境成本的內部化。所以通過設計完備周密、可操作性強、適時進行調整的環(huán)境法律制度，規(guī)范人們和企業(yè)的行為，降低生產和消費活動對環(huán)境的影響，就成為保護環(huán)境最重要的手段。美國自1970年，環(huán)境立法開始大規(guī)模展開。經過30年的發(fā)展，到目前已形成了較為完備的環(huán)境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯(lián)邦農藥法》、《有毒物質控制法》、《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯(lián)邦一級法律外，各州也制定了相應的法律，有的比聯(lián)邦法律還要嚴格。

發(fā)達國家的環(huán)境保護法律不僅系統(tǒng)完備，呈不斷強化、細化趨勢而且能夠有效地實施。荷蘭的環(huán)境立法涉及了污染控制和自然資源保護的各個方面。從1960年開始，荷蘭陸續(xù)制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)。針對各種環(huán)境污染和環(huán)境問題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險物質法、化學廢料法、殺蟲劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構成了荷蘭環(huán)境法比較完整的體系。

發(fā)達國家環(huán)境治理歷程表明，政府對于環(huán)境保護發(fā)揮了不可替代的作用并肩負著不可推卸的責任。政府主要利用法律、法規(guī)、制度和標準等強制性手段來約束人們的行為。發(fā)達國家各種環(huán)境保護措施都是依據相關法律政策來發(fā)起和推進的。中國在20多年的環(huán)境保護進程中，建立了一套法律政策體系，對防止環(huán)境惡化起到了一定的作用。然而我國環(huán)境法律制度在領域完備性、可操作性和執(zhí)行強度等方面還有待進一步完善。因此，在環(huán)境立法方面，我們應該借鑒發(fā)達國家的經驗，加強環(huán)境保護法規(guī)體系建設，走依法管理的道路。

二、健全環(huán)境管理體系，強化環(huán)境行政管理

美國的環(huán)境管理體系較為健全。聯(lián)邦政府中除設有環(huán)境保護局外，在總統(tǒng)辦公廳之下還設立了總統(tǒng)環(huán)境質量委員會。委員會由三人組成，委員人選須由總統(tǒng)任命并經參議院批準。該委員會是總統(tǒng)的一個環(huán)境咨詢機構，協(xié)助總統(tǒng)編制國家環(huán)境質量報告，收集、分析和解釋有關環(huán)境條件和趨勢的情報，向總統(tǒng)提出有關改善環(huán)境的政策建議，幫助總統(tǒng)起草有關對外環(huán)境政策的報告。同時該委員會還是一個行政機關間的協(xié)調機構，幫助總統(tǒng)協(xié)調解決行政機關間有關環(huán)境影響評價的意見分歧?？偨y(tǒng)環(huán)境質量委員會在美國環(huán)境事務中起著舉足輕重的作用，它協(xié)助總統(tǒng)對外處理環(huán)境外交事務，對內協(xié)調行政機關間的意見分歧和提出環(huán)境政策建議，是總統(tǒng)的高級環(huán)境助手和參謀。這一點很值得我們借鑒，隨著環(huán)保工作在國家事務中越來越重要，建議在國務院下設一個環(huán)境委員會或環(huán)境領導小組，協(xié)助總理處理對內對外的環(huán)境事務。

法國的環(huán)境管理體系也頗具特色。法國環(huán)境保護部的行政部門分為以下幾個機構：行政管理和發(fā)展總局、水利局、預測污染和公害局、自然和風景局、經濟和國際事務研究局，專業(yè)化的環(huán)境考察團、最高防務官、前景預測辦公室、部級辦公廳和新聞局。法國全國劃分為6個流域區(qū)，每個區(qū)設立一個水流域管理局。水流域管理局的主要職責是保護和改善法國水流域的水環(huán)境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費；另一方面通過補貼、貸款等形式，鼓勵污染防治設施建設及其工藝設備的合理選擇。1995年，法國6個水域管理局征得稅款達72億法郎，總經費達82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機構運行、測量網絡管理及有關研究費用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

環(huán)境保護工作是政府各部門的共同責任。大家都管，而不是環(huán)保部門一家來管，政府的各個部門都設有環(huán)保機構，都負有保護環(huán)境的法定職責。相比之下，中國的環(huán)境管理體系還不夠完善，除國家環(huán)保局外，其他政府部門環(huán)境管理機構還相當薄弱，與其所承擔的環(huán)境保護任務不相適應，亟待加強和完善。

三、注意推動自愿性行動來保護環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理

1．注意推動自愿性行動來保護環(huán)境。自20世紀90年代開始，以環(huán)境標志、ISO14000認證以及各種環(huán)境計劃等為形式的自愿性環(huán)境保護行動，成為發(fā)達國家環(huán)境管理中的一種新興的趨勢。這種行動對企業(yè)而言，有利于樹立企業(yè)環(huán)境保護形象，提高企業(yè)產品的市場競爭力和市場占有率；對消費者而言，有利于提高消費者的環(huán)境意識，促進綠色、環(huán)保產品的購買和消費；對于政府而言，有利于彌補強制性管制手段的不足，降低環(huán)境治理的成本等。總之，倡導企業(yè)和公眾通過自覺行動來保護環(huán)境，是發(fā)達國家保護環(huán)境的一個重要經驗。

2．積極推動公眾參與環(huán)境治理。在發(fā)達國家環(huán)境政策的制定和實施過程中，社會公眾始終是一支重要力量，發(fā)揮著關鍵作用。社會公眾推動環(huán)境保護運動發(fā)展，積極參與環(huán)境治理已經成為發(fā)達國家環(huán)境管理中的一個重要的發(fā)展趨勢和特征。實際上公眾參與環(huán)境治理也改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結構，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結構。在這種結構中，公眾在環(huán)境保護中起到非常重要的作用，處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置，而且也能通過市場消費行為直接影響企業(yè)的環(huán)境行為。在這種情況下，為使公眾能有效參與環(huán)境保護，發(fā)達國家一方面是政府公開有關環(huán)境信息和政策信息，企業(yè)公開有關污染物排放信息，保證公眾的環(huán)境知情權；另一個方面是在制定、實施環(huán)境保護規(guī)劃、計劃和相關政策時，通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質詢，征求意見和建議，為公眾參與環(huán)境保護提供相應的制度安排。在中國，雖然近年來公眾參與環(huán)境管理有所加強，但與發(fā)達國家相比還有很大差距，存在參與渠道少、參與程度較淺等問題。因此，我們應借鑒發(fā)達國家的經驗，重視公眾在解決環(huán)境問題過程中的重要作用，強化公眾參與環(huán)境保護，主要應從以下方面人手：一是建立健全公眾參與環(huán)境保護的渠道。要加強立法，為公眾參與環(huán)境保護提供法律制度支持。使公眾能通過正當有效渠道，了解環(huán)境問題的狀況，為環(huán)境問題的解決提供意見、建議以至提出環(huán)境訴訟，從而促使環(huán)境問題的解決。二是公開環(huán)境信息，保護公眾環(huán)境知情權，公眾只有了解環(huán)境問題現狀及其可能造成的影響和危害，才會積極主動地參與解決環(huán)境問題，因此，必須實施環(huán)境信息公開制度，讓公眾了解真實情況，這是公眾參與環(huán)境保護的重要前提。三是加強環(huán)保教育，提高全民環(huán)境意識。要通過各種形式和手段，宣傳環(huán)境保護的政策、方針和環(huán)境知識，提高公眾的環(huán)境意識和素質，形成全社會都關心和參與環(huán)境保護的良好社會風氣和機制。

四、運用經濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率

強制性的法律法規(guī)和環(huán)境制度標準，是發(fā)達國家治理環(huán)境的根本手段。但是強制性的手段，具有成本高、相對僵化、不利于激勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新等缺點。因此，發(fā)達國家也越來越重視通過排污交易、征收生態(tài)稅、財政補貼等經濟激勵性手段來解決環(huán)境問題，以降低治理成本和激勵企業(yè)持續(xù)進行技術創(chuàng)新，達到提高環(huán)境治理效率和靈活性的目的。

歐盟及其所屬成員國的環(huán)境保護在世界上起步較早。其中環(huán)境稅收、排污收費和押金返還這三種有關環(huán)境的經濟手段比較典型：1．環(huán)境稅收。環(huán)境稅是對有害環(huán)境的產品征收的費用，目的在于通過提高有害原料的成本，鼓勵生產者和消費者使用對環(huán)境更為安全的產品。環(huán)境稅除了具有籌資功能外，對改善環(huán)境資源有著顯著的刺激作用。2．排污收費。排污收費是對向空氣、水或土壤排放的污染物，或噪聲征收的費用。這種收費設計通過使污染者償付至少一部分對環(huán)境造成危害的代價，來削減污染物數量并改善環(huán)境質量。3．押金返還。押金是對可能造成污染的產品的銷售征收的附加費。當符合某些條件時，如把用過的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費用就可退還。押金退款制有助于防止有毒物質從電池的處理、塑料的焚化或農藥容器的殘余物中釋放到環(huán)境里，值得推廣和提倡。中國較多運用行政命令手段來解決環(huán)境污染問題，經濟激勵手段相對不足，目前以排污收費為主的經濟手段標準太低，效果有限。所以，我國應借鑒發(fā)達國家的經驗，注重利用經濟激勵方法來實施環(huán)境治理政策措施，當前除了進一步完善已有的排污收費(稅)政策外，要引進和推廣排污權交易、押金退款等發(fā)達國家行之有效的經濟手段，來強化環(huán)境治理的成效。

五、合理劃分環(huán)境治理權限，建立權威性的管理機構

1．合理劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理中的權限。在環(huán)境治理中，為解決跨地區(qū)或跨國環(huán)境問題以及保持全國環(huán)境保護法律制度和標準的相對一致性，需要中央一級政府具有統(tǒng)一管理和協(xié)調的職能和權力。同時，許多環(huán)境問題同各地自然、經濟和技術狀況密切相關，具有地域性特征，這需要地方自主、靈活地采取相應的治理措施。因此，在環(huán)境治理中，應該明確中央政府與地方政府之間的權限及各自發(fā)揮作用的空間，才能協(xié)調二者的行動，形成共同治理環(huán)境的合力。發(fā)達國家在環(huán)境治理中重視根據環(huán)境問題所涉及的范圍和層次，來劃分各級政府權限，實現中央統(tǒng)一管理和地方自主的有效結合。如在美國環(huán)境治理體制下，聯(lián)邦機構制定污染控制基本政策和環(huán)境標準，各州負責實施，這種集中、強制的管理模式有利于摒棄地方保護主義、加強各地之間的分工合作，有利于對跨界污染問題進行統(tǒng)一整合治理。在中國，由于各級政府部門間的利益沖突，使得許多環(huán)境管理政策和目標不能順利執(zhí)行和實施，這是造成環(huán)境污染問題的重要原因，如地方政府為追求政績，不惜以資源破壞和環(huán)境退化為代價來換取經濟增長，不同地方政府對于跨界污染問題相互推諉，地方政府為財政收益放棄對污染嚴重企業(yè)的環(huán)境管理等等。因此，我國在環(huán)境治理中應該學習發(fā)達國家的做法，合理劃分各級政府的權限和職能，形成中央統(tǒng)管和地方政府自主管理的有機結合，避免地方為了局部的、短期的經濟效益，而犧牲整體的、長期的環(huán)境效益。

2．建立權威性的管理機構，進行行政直接干預。建立權威性的管理機構，進行行政直接干預是西方發(fā)達國家解決環(huán)境問題的重要經驗。大多數國家環(huán)境管理體制都有一個從分散到集中、從松散到強化、從低級到高級，強化總體協(xié)調的過程，從而使環(huán)境監(jiān)管體制逐步得到加強。日本在1960年就成立了“公害對策特別委員會”，但面對日益嚴重的環(huán)境問題，它表現得軟弱無力。為強化環(huán)境管理，日本政府于1970年取消了“公害對策特別委員會”，成立了由總理大臣直接領導的日本環(huán)境廳，對環(huán)境問題進行行政的直接干預，從而在投資量不多的情況下，使日本環(huán)境狀況大為改善。美國于1970年12月成立了環(huán)境保護局，直屬聯(lián)邦政府。其他一些國家如法國、英國、加拿大也相繼成立了相當于我國部一級的環(huán)境保護機構。據不完全統(tǒng)計，發(fā)達國家中建立部一級環(huán)境管理機構的占85％。

六、大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護意識，形成民族心理

環(huán)境教育措施或手段是落實城市環(huán)境治理內容的思想保障。所謂環(huán)境教育就是使學習者認識和理解人同自然環(huán)境之間的關系，防止環(huán)境污染，將系統(tǒng)的環(huán)境科學知識予以大眾化，提高全社會的環(huán)境意識。環(huán)境教育內容涉及到自然、社會、技術、管理、政法等多種學科的知識，各學科領域都與環(huán)境科學兼跨、包容，具有較強的綜合性。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》指出“教育是環(huán)境發(fā)展過程的核心”，提出了“發(fā)展環(huán)境教育”的口號。環(huán)境教育由此已經成為世界各國學科教育的重要主題。

美國環(huán)境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環(huán)境教育法》?！董h(huán)境教育法》將環(huán)境教育定義為：圍繞著人們的自然環(huán)境和人為環(huán)境與人之間關系的理解過程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護、運輸、技術、城市及鄉(xiāng)村的開發(fā)計劃、人類與環(huán)境具有怎樣的關系等。環(huán)境教育涉及學習生態(tài)的概念以了解人類行為與環(huán)境質量之間的關系，并獲得分析環(huán)境問題和找到解決方案的知識和能力。1990年美國重新制定了《環(huán)境教育法》，這部法律重申了國家對公眾進行環(huán)境教育的責任和任務；確認了國家對教育和培養(yǎng)有環(huán)境保護知識和技能，有環(huán)境保護責任感和正確的環(huán)境決策能力的高素質公民的迫切需求；對提高美國公眾環(huán)境道德水準、促進經濟社會協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了主要作用。

中國應該制定專門的環(huán)境教育法規(guī)，用具有國家強制性的法律手段來確保環(huán)境教育的開展。環(huán)境教育法規(guī)的內容，應當具體，具有很強的操作性，應包含以下內容：設立專門的行政管理、監(jiān)督機構，保障并監(jiān)督環(huán)境教育法規(guī)的實施；設立環(huán)境教育基金，吸收政府撥款和社會各界捐助，用以資助重點環(huán)境教育項目和環(huán)境教育科研活動；設置環(huán)境教育獎項，認可做出突出貢獻的團體和個人的努力，調動全民投身環(huán)境教育的積極性；將環(huán)境教育設定為學校的必修課程。

七、加大科技投入，注重科技進步，發(fā)展環(huán)保產業(yè)

經濟發(fā)展、產業(yè)結構的提升離不開科技進步，環(huán)境問題的解決同樣也離不開科技進步。發(fā)達國家在環(huán)境治理中也很重視通過技術研究，開發(fā)污染控制、節(jié)能、節(jié)水等新工藝和技術，在降低污染的同時，提高產品質量和生產效率，使企業(yè)在經濟和環(huán)境保護上實現“雙贏”。而環(huán)保產業(yè)的興起，不僅為發(fā)達國家經濟注入活力，也成為發(fā)達國家經濟的新增長點。發(fā)達國家的經驗表明，重視科技進步，加快環(huán)保技術和產品的研發(fā)，積極發(fā)展環(huán)保產業(yè)，是治理環(huán)境、實現可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。美國大約有700個聯(lián)邦實驗室，每年花費近206億美元對專門的環(huán)境問題進行研究。同時，根據環(huán)境問題研究的進展，對機構及經費也不斷地進行調整。此外，還有大量的民間環(huán)境科研機構，由于聯(lián)邦政府對環(huán)境科研的支持，為其提供較為充足的經費來源。因此，幾乎所有大學都設立了環(huán)境研究機構。1996年德國政府用于環(huán)境保護和改善環(huán)境領域的經費約為192億馬克，占GDP的1.8％。德國認為，應通過技術和立法促進環(huán)境質量的提高，而環(huán)境技術必須成為整個工商業(yè)的一部分，由市場帶動它的發(fā)展。

[責任編輯 張桂霞]