國內(nèi)外城市軌道交通經(jīng)營模式比較研究

[摘要]國內(nèi)外城市軌道交通經(jīng)營可劃分為事業(yè)制和企業(yè)制兩種模式。二者均為在政府支持下保障城市軌道交通的投資、建設和運營，然而在適用范圍、運作效率、資源開發(fā)以及財政影響四個方面卻有截然不同的效果。我國是發(fā)展中國家，各大城市要結(jié)合國情現(xiàn)狀，建立滿足可持續(xù)發(fā)展的城市軌道交通經(jīng)營模式。

[關鍵詞]城市軌道交通 正外部效應 事業(yè)制模式 企業(yè)制模式

[中圖分類號]F530 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)03-0074-05

[作者簡介]張曉莉（1959-），女，黑龍江哈爾濱人，深圳市地鐵有限公司黨委書記、董事長，研究方向：城市軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營管理體制；張泓（1966-），湖北洪湖人，深圳市地鐵有限公司總會計師，研究方向：城市軌道交通盈利模式與投融資模式。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，交通擁擠、停車無地、環(huán)境惡化等問題已逐步成為我國各大城市通病。近年來，我國城市軌道交通發(fā)展異常迅速，二十余個城市規(guī)劃了城市軌道交通網(wǎng)絡，其中北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、重慶、長春、大連十個城市已開通了城市軌道交通線路，“十一五”期間全國城市軌道交通投入運營的里程將達到1000公里左右，在2010～2020年期間還將會有1000～2000公里建成并投入運營①。城市軌道交通項目具有投資大、建設期和回收期長的特點，又由于其準公益性屬性，目前世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家和地區(qū)的城市軌道交通運營都存在巨額虧損的現(xiàn)象。我國香港按照審慎商業(yè)原則創(chuàng)新突破，成功實現(xiàn)了城市軌道交通的持續(xù)盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系?？梢娊?jīng)營模式直接影響著城市軌道交通發(fā)展的可持續(xù)性。

一、城市軌道交通經(jīng)營模式的理論分析

經(jīng)濟學上的外部效應（又稱“外部性”）可分為正外部效應和負外部效應，前者是指給交易雙方之外的第三者帶來的未在價格中反映的收益；后者是指給交易雙方之外的第三者帶來的未在價格中反映的成本費用。在正外部效應存在的情況下，帶有正外部效應的物品或勞務價格不能充分反映該物品或勞務所帶來的社會邊際效益，市場機制失去調(diào)節(jié)作用，從而造成明顯的不公平和社會福利的損失。城市軌道交通投資除了帶來地鐵線路、車站建筑物、相關設備以及日常運營外，還使得沿線房地產(chǎn)增值和商業(yè)繁榮、城市地面交通通暢與環(huán)境改善、城市要素配置合理（時間節(jié)約）、促進相關產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展等一系列經(jīng)濟效益，但這些經(jīng)濟效應往往不在城市軌道交通投資建設運營主體的財務上體現(xiàn)。

在圖1中，D=MPWP(marginal private willingness to pay)為消費者對某項帶有正外部性的物品或勞務所愿意支付的價格，即消費者對該項物品或勞務的需求曲線；D′＝MSWP＝MPWP+MEB為社會對于該項物品或勞務的需求曲線(MEB， marginal external benifit)。由于存在正外部性的作用，社會需求量大于個人需求量。S=MSC(marginal social cost)是社會邊際成本，也是供給曲線。在完全市場條件下，供給曲線和個人需求曲線相交于B，均衡產(chǎn)量為Q_e，供給曲線和社會需求曲線相交于E，均衡產(chǎn)量為Q^*，由于個人沒有將正外部效應計算在內(nèi)，產(chǎn)量低于社會需求的產(chǎn)量，即Q_eQ^*，造成產(chǎn)出不足、供不應求和外部福利凈損失△ABE。

縱觀世界各大城市的城市軌道交通發(fā)展，基本沒有純粹的私人資本投資興建和運營，泰國曼谷曾經(jīng)采用私人集團投資興建經(jīng)營城市輕軌，但是由于實際客流與預測客流差距巨大，運營虧損嚴重，項目盈利前景十分黯淡，不久便被其他公司收購。因此，在完全市場條件下，城市軌道交通的個人需求曲線不可能與其供給曲線相交；但是伴隨著城市社會經(jīng)濟發(fā)展，城市軌道交通的社會需求曲線將與供給曲線產(chǎn)生交點（如圖2所示），這樣完全依照市場進行決策，城市軌道交通建設運營是不可行的，個人愿意乘坐軌道交通的支付不可能支撐軌道交通建設與運營的巨額投資。目前為滿足這種社會需求的經(jīng)濟手段包括兩種：一是政府按照邊際效益大小發(fā)放財政補貼，以補貼城市軌道交通的個人邊際效益同社會邊際效益達到相一致的水平，即補貼□ABCE使得個人需求曲線向上移至圖3所示的虛線位置，與個人需求曲線和供給曲線相交于E點；二是明確那些受到城市軌道交通正外部效應影響的財產(chǎn)所有權(quán)，直接給予建設運營主體相應補償，實現(xiàn)正外部效應的內(nèi)部化，即使個人需求曲線和社會需求曲線重合（如圖3所示）。

二、國內(nèi)外城市軌道交通經(jīng)營模式比較

（一）事業(yè)制模式與企業(yè)制模式的概念

根據(jù)以上城市軌道交通經(jīng)營模式的理論分析，結(jié)合目前國內(nèi)外城市軌道交通投融資現(xiàn)狀（如表1所示），可以歸納出城市軌道交通經(jīng)營的兩種基本模式。歐美發(fā)達國家建設城市軌道交通的時間較早，投資全部由政府承擔，虧損全部由政府補貼，其出發(fā)點是促使城市軌道交通的個人需求曲線上移，達到與社會需求曲線及供給曲線交匯，使城市軌道交通供給變成現(xiàn)實，這可稱之為“事業(yè)制模式”；而依靠受到城市軌道交通正外部效應影響的財產(chǎn)所有權(quán)收益內(nèi)部化，使城市軌道交通投資建設運營主體獲得一定的利潤，提高城市軌道交通的經(jīng)營效率，其主要出發(fā)點是促使個人需求曲線向社會需求曲線靠近，以致達到與社會需求曲線重合，本研究稱之為“企業(yè)制模式”。

（二）事業(yè)制模式與企業(yè)制模式的內(nèi)涵

城市軌道交通經(jīng)營事業(yè)制模式，是指城市軌道交通投資建設運營主體，按類似于我國國內(nèi)事業(yè)單位作為非盈利性組織進行管理的一種制度安排。一般將城市軌道交通定位于城市公共設施，實行較低票價政策，經(jīng)營虧損全部由城市財政承擔。公共財政體系直接決定著城市軌道交通資金來源的可靠性，影響著城市軌道交通事業(yè)的社會公益性發(fā)揮。

城市軌道交通經(jīng)營的企業(yè)制模式，是指城市軌道交通投資建設運營主體，實行市場化或準市場化運作，通過建立企業(yè)化盈利模式，實現(xiàn)城市軌道交通企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展的一種運作方式。企業(yè)制經(jīng)營模式致力于提高城市軌道交通的經(jīng)營效率，減輕城市財政負擔。按照投資建設與運營的不同環(huán)節(jié)，企業(yè)制經(jīng)營模式可劃分為部分環(huán)節(jié)企業(yè)制經(jīng)營模式或全部環(huán)節(jié)企業(yè)制經(jīng)營模式。新加坡的城市軌道交通即將運營環(huán)節(jié)實行了企業(yè)制經(jīng)營模式，實施城市軌道交通的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，隧道、建筑物和構(gòu)筑物等根據(jù)“誰受益，誰投資”的原則，由政府財政或稅收支付；而對于城市軌道交通的經(jīng)營，則由政府通過市場選擇運營機構(gòu)并與其建立契約關系，政府象征性地收取基礎設施使用費，向運營機構(gòu)為大眾購買快捷、安全和準點的優(yōu)質(zhì)運輸服務。英國倫敦為了解決城市軌道交通投資的不足，分別于2002年和2003年將城市軌道交通系統(tǒng)的維護和基礎設施供應以30年特許經(jīng)營的方式（PPP、PFI項目融資）轉(zhuǎn)給了3個基礎設施公司，即在投資維護與建設環(huán)節(jié)實行了企業(yè)制經(jīng)營模式。為了避免企業(yè)對相關設施的掠奪性使用和保障城市軌道交通的公益性，實行部分環(huán)節(jié)企業(yè)制經(jīng)營模式，需要政府在經(jīng)營主體之外建立嚴格的外在約束機制，要求經(jīng)營主體改善服務和提高效率，其效果往往相當于掛企業(yè)牌的事業(yè)制。而本研究所提出的企業(yè)制模式則是指全部環(huán)節(jié)企業(yè)制經(jīng)營模式，即依靠外部效應內(nèi)部化而形成強大的投資建設運營主體的內(nèi)在約束機制，城市軌道交通項目投資建設運營主體只有依靠科學規(guī)劃、精心建設和周到運營，才能充分發(fā)揮地鐵項目投資的正外部效應，從而在實現(xiàn)社會利益最大化的同時，也實現(xiàn)自己利益最大化。

（三）事業(yè)制模式與企業(yè)制模式的區(qū)別

1.適用范圍。從國內(nèi)外城市發(fā)展城市軌道交通的實踐看，城市軌道交通事業(yè)制模式適合于財力雄厚、人口較少、工業(yè)化基本完成的歐美發(fā)達國家城市；而人口較多、居住密度較大、工業(yè)化尚未完成的亞洲新興國家或發(fā)展中國家城市適合于企業(yè)制模式，例如我國香港采用了政府支持、市場運作的城市軌道交通經(jīng)營的企業(yè)制模式。

2.運作效率。城市軌道交通經(jīng)營的事業(yè)制模式限制社會資本投入，提升了投資、建設和運營成本，降低了資源的配置效率，而歐美發(fā)達國家城市之所以仍然堅持該種模式的主要原因為：一是歐美城市土地私有化程度較高，政府不可能直接劃撥軌道交通沿線資源作為補償；二是歐美城市的公共財政體系比較成熟，城市軌道交通項目補貼尚未對城市財政構(gòu)成大的壓力；三是歐美城市公共監(jiān)管機制比較完善，城市軌道交通經(jīng)營主體得到了有效監(jiān)管。而城市軌道交通經(jīng)營的企業(yè)制模式依靠政府授予站場上蓋及地鐵沿線物業(yè)開發(fā)用地等資源，將城市軌道交通的投資建設運營正外部性部分內(nèi)部化，使城市軌道交通投資建設運營具備“造血”功能，形成自我積累、滾動發(fā)展的良性循環(huán)。

3.資源開發(fā)。如果忽視城市軌道交通相關資源的開發(fā)，就有可能造成資源的永久性喪失或浪費。例如，地鐵站場上蓋物業(yè)必須與地鐵項目同步規(guī)劃、同步建設，如果事先沒有規(guī)劃設計而等到地鐵站場建成后再開發(fā)幾乎不可能。由于政府始終給予財政補貼，事業(yè)制模式中的建設經(jīng)營主體沒有主動性去開發(fā)相關資源。而企業(yè)制模式將相關潛在資源產(chǎn)權(quán)收益內(nèi)部化，不僅在外在形式上彌補投資建設運營的虧損，而且在制度設計上充分調(diào)動建設運營主體挖掘相關資源價值的積極性，這樣就可使城市軌道交通投資產(chǎn)生更大的價值增值，帶來更多的社會財富增加。

4.財政影響。由于城市軌道交通建設造價及運營維護成本較高，目前我國國內(nèi)每公里地鐵造價約需要5～6億元，每公里輕軌造價約需要3～4億元，而國內(nèi)城市普遍受到地方財力的限制，采用事業(yè)制模式完全依靠政府全資建設和全額補貼運營虧損，將會給城市財政造成長期的負擔和壓力。企業(yè)制模式則依靠市場化原則運作，根據(jù)線路的經(jīng)濟特性來統(tǒng)籌資金安排和統(tǒng)籌項目建設，并承擔相應的債務償還責任，不僅可以獲得更為充足的建設運營資金來源，而且大大降低了政府的財政負擔，化解了有關風險。

三、建立適合我國國情的

城市軌道交通經(jīng)營模式

我國正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展時期，城市人口持續(xù)增長，人口密度不斷增加，私人汽車保有量迅速擴大，導致城市交通日益不暢、環(huán)境日漸惡化。發(fā)展軌道交通對緩解特大型城市公共交通壓力，促進城市經(jīng)濟和社會健康發(fā)展具有重要作用。“十五”期間我國有北京、上海、廣州、深圳、武漢、天津、南京、重慶、長春、大連這10個城市已建成城市軌道交通線路18條、總里程425公里①。然而，我國人多地少，現(xiàn)在仍處于社會基礎設施大規(guī)模建設時期，政府財力還十分有限，難以承擔城市基礎設施的全部建設投資和全額補貼。因此，城市軌道交通的發(fā)展需要選擇適合我國國情的經(jīng)營模式。

（一）我國城市軌道交通發(fā)展應確定企業(yè)制作為基本模式

適應國內(nèi)大城市社會經(jīng)濟及公共交通發(fā)展的需求，我國城市軌道交通系統(tǒng)需要建立并實施能實現(xiàn)自我發(fā)展、自我完善的企業(yè)制模式，主要依靠給予城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)地下空間、站場上蓋及地鐵沿線“物業(yè)發(fā)展權(quán)”的政策安排，使城市軌道交通經(jīng)營主體的邊際效益與社會邊際效益基本一致，從而實現(xiàn)社會需求得以滿足、經(jīng)營企業(yè)效率大幅提升、政府財政壓力大大減輕的社會多贏格局，構(gòu)筑城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展之路。

在城市軌道交通投資正外部效應中，沿線房地產(chǎn)增值和商業(yè)繁榮較為顯著。從現(xiàn)實可操作性的角度，至少有兩類沿線房地產(chǎn)增值能夠較為容易地被城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部化，一是城市軌道交通地下空間、站場上蓋物業(yè)，由經(jīng)營企業(yè)隨城市軌道工程統(tǒng)一規(guī)劃建設和經(jīng)營；二是沿線未開發(fā)土地，由經(jīng)營企業(yè)按照城市軌道交通未開通預期下的地價獲得開發(fā)權(quán)，或獲取企業(yè)沿線未開發(fā)土地的一級收益權(quán)，即由城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)介入沿線未開發(fā)土地的招拍掛，其增值部分直接補償城市軌道交通建設或運營虧損。根據(jù)鄭捷奮的實證研究，城市軌道交通沿線土地增值收益數(shù)倍于軌道交通投資，深圳地鐵一期對其周邊半徑300米范圍內(nèi)居住、商業(yè)和辦公房地產(chǎn)增值的影響程度分別為30.62%、26.47%和20.43%，為周邊房地產(chǎn)帶來的增值效益達到335.36億元，是地鐵一期總投資115億元的2.916倍②。因此，城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)只需部分將沿線房地產(chǎn)增值和商業(yè)繁榮的收益內(nèi)部化，即可支撐起城市軌道交通的巨額投資。同時，城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)獲得了“自我造血”功能，實現(xiàn)了城市軌道交通運營與物業(yè)發(fā)展的良性互動，以科學的規(guī)劃設計來保障高效的投資建設，以高效的投資建設來保障良好的運營服務，以良好的運營服務來保障日常客流充足，在日常充足客流支持下又實現(xiàn)相關物業(yè)增值和企業(yè)經(jīng)營利潤，而企業(yè)獲得利潤反過來又保障了規(guī)劃設計、投資建設和運營服務，從而實現(xiàn)城市軌道交通價值鏈的良性循環(huán)，收到城市軌道交通運營與相關物業(yè)發(fā)展“1＋1>2”的效果。

（二）建立企業(yè)制模式需要做好的幾項工作

1.重視城市軌道交通前期規(guī)劃工作。軌道交通前期規(guī)劃涉及城市規(guī)劃、交通工程、軌道交通專業(yè)工程、建筑工程及社會經(jīng)濟等多項專業(yè)，是一項復雜的系統(tǒng)工程，直接決定了軌道交通的運營效果。各大城市政府與城市軌道交通建設經(jīng)營主體須密切合作，充分吸納軌道交通建設、運營單位的專業(yè)意見，既考慮到滿足城市總體規(guī)劃的要求，又能夠在科學的客流預測和技術(shù)專業(yè)可行性研究的基礎上，保證規(guī)劃本身的可實施性，最大限度地為城市軌道交通建成后的運營和土地集約化利用創(chuàng)造便利，保證城市軌道交通項目本身的可持續(xù)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌開發(fā)城市軌道交通的相關資源。城市軌道交通是運營大量人流的重要載體，而人流集聚創(chuàng)造了大量有價值的資源。首先，統(tǒng)籌規(guī)劃與開發(fā)上蓋物業(yè)和地下空間。由城市軌道交通企業(yè)設立專門研究機構(gòu)，研究論證上蓋物業(yè)和地下空間的開發(fā)規(guī)劃，并在投資建設中做出相應的安排。其次，以網(wǎng)絡化的統(tǒng)籌資源開發(fā)為核心理念，發(fā)掘城市軌道交通相關資源的獨特價值，把各條線路、各個車站的相關資源看成一個整體，開發(fā)物業(yè)租賃與管理、廣告、電訊和商業(yè)等業(yè)務，既突出城市軌道交通疏運功能和商業(yè)服務功能，提高乘客的滿意度，又塑造出城市軌道交通的整體品牌形象，獲得良好的收益。

3.發(fā)揮城市軌道交通的規(guī)模經(jīng)濟效應。從縱向看，城市軌道交通項目融資、建設、運營是直接關聯(lián)的整體，只有進行一體化管理，才能最大限度地集中和優(yōu)化資金、人力、設備、信息等各種資源，達到各業(yè)務板塊間的有效溝通，降低建設和運營成本，保障日后運營要求，實現(xiàn)整體效益最大化。從橫向看，由于城市軌道交通項目具有天然壟斷的特性，在一定范圍內(nèi)網(wǎng)上流量隨網(wǎng)絡節(jié)點呈幾何級數(shù)增加，網(wǎng)絡節(jié)點數(shù)量越多，邊際投資收益越大，經(jīng)營規(guī)模報酬遞增。如果任由眾多競爭者開展同樣的生產(chǎn)經(jīng)營活動，則可能導致資源的巨大浪費，不僅不能進行市場開發(fā)、設備維修、備品備件、人員培訓等方面的資源共享，而且在票務清分、信號對接、安全防范等領域還要額外增加投資。

4.政府按市場原則支持城市軌道交通發(fā)展。從成長階段上看，在城市軌道交通的發(fā)展初期，政府主要以財政投入作為股本注資，由城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)按照市場原則融資、建設及經(jīng)營，同時政府劃撥沿線資源，培育其“自我造血”功能。而伴隨著城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)發(fā)展壯大后，除技術(shù)性、時效性較強的上蓋物業(yè)開發(fā)外，政府對企業(yè)資源性補償?shù)恼咧С謶饾u轉(zhuǎn)為由經(jīng)營企業(yè)通過市場競爭方式取得。從政策手段選擇看，政府需要按照市場原則在一定程度上給予城市軌道交通經(jīng)營企業(yè)厘定票價的自主權(quán)、線路規(guī)劃建設的選擇權(quán)，并不斷創(chuàng)造盡可能寬松的其他市場經(jīng)營環(huán)境以加快城市軌道交通企業(yè)的成長。

作為緩解交通難題的重要手段，城市軌道交通事關我國現(xiàn)代化城市建設，是解決城市市民出行問題的重大民心工程，也是帶動國民經(jīng)濟相關產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的強勁動力。城市軌道交通經(jīng)營模式與城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展緊密相連，目前我國一些城市對企業(yè)制經(jīng)營模式正在努力進行一些有益的探索和實踐，各地不同程度地取得了一些成效。但企業(yè)制經(jīng)營模式的具體做法還有待進一步研究完善，進而使之成為促進我國城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

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