知政權(quán)與新聞自由

[摘要]知政權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利。新聞自由與知政權(quán)具有同源性和共同的終極追求。在我國(guó)存在一些公權(quán)力過(guò)度干預(yù)新聞自由現(xiàn)象，事關(guān)“知政權(quán)”的新聞自由立法缺失。應(yīng)通過(guò)保障新聞采訪權(quán)的適度實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建成熟的新聞發(fā)言人制度，利用新聞自由保障公民知政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]知政權(quán) 新聞自由 新聞采訪權(quán)

[中圖分類號(hào)]G219.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2008)03-0068-03

[作者簡(jiǎn)介]周海（1970—），江蘇徐州人，徐州師范大學(xué)法政學(xué)院講師，主要從事法律教學(xué)與研究。

一、 知政權(quán)理念分析

“知政權(quán)”就是公民對(duì)于國(guó)家的重要決策、政府的重要事務(wù)以及社會(huì)上發(fā)生的與普通公民密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。在當(dāng)代國(guó)際社會(huì)，知情權(quán)已經(jīng)被廣泛地確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年的《世界人權(quán)宣言》中描述了知政權(quán)的基本人權(quán)性質(zhì)。該宣言第19 條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張而不受干涉的自由和通過(guò)任何媒介和不同國(guó)界尋求、接受和傳遞信息和思考的自由。”1984年的《世界人權(quán)宣言》將知政權(quán)確認(rèn)為一項(xiàng)基本人權(quán)。許多國(guó)家的憲法均以不同的表述規(guī)定了知政權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。知政權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是全體社會(huì)成員。在市民社會(huì)與政治國(guó)家的二元分立的趨勢(shì)之下，知政權(quán)是公眾權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。

知政權(quán)的提出緣自對(duì)人性的不信任，也即人性中所謂的“幽暗意識(shí)”。人性中的善與惡歷來(lái)為哲學(xué)家、思想家所關(guān)注，性善論與性惡論的爭(zhēng)論始終沒(méi)有停止過(guò)。行使國(guó)家權(quán)力的執(zhí)政者，容易受到權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在著的侵犯性、擴(kuò)張性和腐蝕性的影響，權(quán)力欲望無(wú)限膨脹，對(duì)手中的權(quán)力資源進(jìn)行濫用。故而，在以代議制作為國(guó)家政權(quán)組織形式的現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)于執(zhí)政者權(quán)力的監(jiān)督和防御的需要呼喚著知政權(quán)制度的確立。

知政權(quán)是民主政治的產(chǎn)物。人民主權(quán)與代議制民主同知政權(quán)有著非常密切的聯(lián)系。民主國(guó)家的憲法大都規(guī)定了主權(quán)在民或者人民主權(quán)原則，而知政權(quán)是人民主權(quán)這一較抽象原則的具體表現(xiàn)形式之一，乃是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的前提與基礎(chǔ)。國(guó)家權(quán)力是由人民讓渡權(quán)利而形成的，所以主權(quán)在于人民。人民將權(quán)利委托給國(guó)家行使，也就當(dāng)然地享有知曉國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的權(quán)利。代議制度的產(chǎn)生克服了直接民主的缺陷，在人民中選舉代表或者稱議員，并建立相對(duì)完善的會(huì)議制度，來(lái)代表人民管理國(guó)家事務(wù)，應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)是代議制度運(yùn)作的基本模式。這一制度將直接民主轉(zhuǎn)化為了間接民主。保障代議制度的真實(shí)性乃是知政權(quán)的執(zhí)著理想，是人民獲知是否值得將信任寄托于人民代表從而做出抉擇的前提條件，也是人民及時(shí)發(fā)現(xiàn)民意是否被歪曲從而做出積極反應(yīng)的重要途徑。

二 、知政權(quán)與新聞自由的內(nèi)在聯(lián)系

（一）新聞自由對(duì)于知情權(quán)具有工具性價(jià)值

我國(guó)的憲法沒(méi)有直接規(guī)定“知政權(quán)”這一概念。憲法第2條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第27條第2款規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持， 經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督。學(xué)界一般認(rèn)為上述規(guī)定暗含了知政權(quán)的內(nèi)容。因?yàn)槿嗣裥惺构芾韲?guó)家和社會(huì)的權(quán)利必須掌握相關(guān)信息，而國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員保持同人民的聯(lián)系，最基本的就是信息的交流。而我們知道，當(dāng)今社會(huì)傳播信息最有效的載體就是新聞媒體，即傳播學(xué)意義上傳統(tǒng)的廣播、電視、報(bào)紙、書(shū)刊以及新興的互聯(lián)網(wǎng)。具體到實(shí)際的新聞活動(dòng)，《憲法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)利在邏輯上應(yīng)當(dāng)包括：首先，公民有權(quán)通過(guò)新聞媒體獲得和傳播國(guó)內(nèi)外信息，參與國(guó)家政治生活和社會(huì)生活。其次，公民有權(quán)通過(guò)新聞媒體對(duì)國(guó)家的重大事務(wù)、國(guó)家工作人員實(shí)行監(jiān)督，尊重和保護(hù)新聞?dòng)浾卟稍L、報(bào)道和反映真實(shí)情況；第三，公民在獲得政府信息的基礎(chǔ)上，有權(quán)通過(guò)相關(guān)的媒體表述意愿并參加到國(guó)家重大事務(wù)的討論中去。因此，從我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定中，可以推演出知政權(quán)與新聞自由的密切聯(lián)系。

新聞自由是保障公民知政權(quán)的重要技術(shù)性手段，獨(dú)立而公正的媒體是知政權(quán)的捍衛(wèi)者。實(shí)現(xiàn)公眾知政權(quán)是新聞媒體的職責(zé)所在，新聞自由對(duì)于知政權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有工具性價(jià)值。首先，新聞媒體本身的專業(yè)性與強(qiáng)勢(shì)性決定了客觀的新聞報(bào)道是知政權(quán)的守護(hù)神。新聞媒體擁有專業(yè)的裝備設(shè)施，職業(yè)化的記者隊(duì)伍，具有一定職業(yè)操守的節(jié)目制作人員，有一定的資金作為物質(zhì)保障，能將真實(shí)的社會(huì)情景呈現(xiàn)在尋常百姓面前。其次，新聞媒體是公眾與政府溝通的有效橋梁。一方面，媒體傳播信息給社會(huì)公眾，批判丑惡社會(huì)現(xiàn)象，揭露政府的問(wèn)題所在。另一方面，媒體與政府也存在著合作的關(guān)系，在某些情況下，政府也需要通過(guò)媒體宣揚(yáng)其施政綱領(lǐng)，此時(shí)媒體就成為政府的喉舌、傳聲筒。從實(shí)證的角度看，西方主流媒體往往與各級(jí)政府形成了一種微妙而復(fù)雜的共生關(guān)系，官員往往樂(lè)于將信息透露給關(guān)系密切的新聞媒體。所以，從這個(gè)意義上說(shuō)，媒體促進(jìn)了政府與民眾之間信息與情感的交流。

（二）知政權(quán)與新聞自由具有共同的終極關(guān)懷

從表象上看，新聞自由直白地表現(xiàn)為一種對(duì)于“自由”的訴求，當(dāng)然這種自由并不是隨心所欲、為所欲為的自由，而是在一定的理性規(guī)則限定下的自由。知政權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)，保障人權(quán)的憲法賦予每個(gè)人自由，讓人們獲得實(shí)現(xiàn)自我的價(jià)值的機(jī)會(huì)，提高生活的質(zhì)量，在自由中完成生命的旅程。所以可以毫不夸張地說(shuō)，知政權(quán)是公民索取自由權(quán)利的基礎(chǔ)。綜上所述，可以得出一個(gè)結(jié)論，知政權(quán)與新聞自由的終極關(guān)懷都是人的自由。

三、新聞自由對(duì)于公眾知政權(quán)的影響

（一）一些地方的公權(quán)力存在過(guò)度干預(yù)新聞自由現(xiàn)象，導(dǎo)致知政權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

行政權(quán)力對(duì)新聞自由干預(yù)的形式是多種多樣的。如將一些本應(yīng)當(dāng)披露的重要信息隱藏起來(lái)，拒絕或者逃避采訪，讓新聞?dòng)浾邿o(wú)法獲取情報(bào)，公眾便無(wú)法獲知真實(shí)情況，如在新聞媒體獲知了相關(guān)的真實(shí)情況準(zhǔn)備向社會(huì)披露時(shí)，對(duì)媒體施加壓力。行政權(quán)力對(duì)新聞自由的阻撓，深層次的原因不外乎以下幾個(gè)。首先，“控制負(fù)面影響”的思想在作祟，認(rèn)為被公眾獲知自身的問(wèn)題將會(huì)帶來(lái)負(fù)面的影響，難以開(kāi)展工作。第二，在社會(huì)重大事件或關(guān)乎人民生命健康的信息方面，一些地方政府害怕信息的披露會(huì)引起社會(huì)的恐慌與動(dòng)蕩，出于穩(wěn)定局面的考慮，也傾向于采取封鎖消息的方式。第三，在中國(guó)這樣一個(gè)官本位傳統(tǒng)嚴(yán)重的國(guó)家，一旦觸動(dòng)到某些官員的利益，潛規(guī)則就會(huì)發(fā)揮作用。

（二）事關(guān)“知政權(quán)”的新聞自由立法缺失

我國(guó)尚未對(duì)新聞進(jìn)行專門(mén)立法，唯一可以支持新聞自由的法律依據(jù)來(lái)源于憲法對(duì)于公民言論自由的規(guī)定。顯然這一規(guī)定太過(guò)于抽象，不足以保障新聞媒體的采、編、播活動(dòng)。新聞媒體有哪些權(quán)利？應(yīng)當(dāng)如何行使？有哪些尋求救濟(jì)的途徑？妨害新聞自由的責(zé)任如何？這些實(shí)體與程序上的應(yīng)然權(quán)利若不能在現(xiàn)實(shí)的法律中得到體現(xiàn)，從而獲得形式上的合法性，正常的新聞活動(dòng)就無(wú)法開(kāi)展，關(guān)乎公眾生命健康之類的重大信息就得不到及時(shí)披露，公眾的知政權(quán)自然也就無(wú)從談起。

四、保障公眾知政權(quán)實(shí)現(xiàn)的措施

（一）立法保障新聞采訪權(quán)的適度實(shí)現(xiàn)

如果我們把媒體看作是代表公眾行使知政權(quán)的工具，那么新聞采訪權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是公眾知政權(quán)范圍的子集。鑒于現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)實(shí)狀況，立法中不宜對(duì)知政權(quán)的范圍作一一列舉式的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些信息不公開(kāi)，新聞采訪無(wú)權(quán)獲知并加以公開(kāi)。美國(guó)《信息自由法》規(guī)定了九類不公開(kāi)的信息：國(guó)防和外交信息；機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則和慣例的信息；其它法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)；貿(mào)易秘密和商業(yè)、金融信息；機(jī)關(guān)之間和機(jī)關(guān)內(nèi)部的備忘錄；人事、醫(yī)療及類似的檔案；為執(zhí)法目的而編制的記錄或信息；關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息；關(guān)于油井的地質(zhì)學(xué)和地球物理學(xué)的信息。該條款對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值在于如何協(xié)調(diào)新聞采訪權(quán)與政府保密權(quán)的沖突問(wèn)題。若在我國(guó)的立法中引入“保密事項(xiàng)法定”的原則，就完全可以消除國(guó)家機(jī)關(guān)拒絕采訪的口實(shí)。在法律對(duì)應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)作出明確界定的條件下，法律沒(méi)有明確規(guī)定的信息就應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地、及時(shí)地公開(kāi)，以保障公眾的知政權(quán)。

在我國(guó)，一般認(rèn)為新聞采訪權(quán)不是一項(xiàng)絕對(duì)的權(quán)利，而是一種通過(guò)合意而得以行使的權(quán)利。當(dāng)事人有接受采訪的權(quán)利，也有拒絕采訪的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)規(guī)定媒體享有比一般公眾更接近信息源頭的權(quán)利，這突出地表現(xiàn)在對(duì)于重大突發(fā)社會(huì)事件的采訪上。由于新聞采訪權(quán)是國(guó)家專門(mén)賦予新聞媒體作為事業(yè)單位法人存在的最基本的、法定的權(quán)利，所以應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定新聞采訪權(quán)非經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序不得隨意剝奪。同時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)將對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的采訪有所區(qū)別，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)必須接受人民的監(jiān)督，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)著實(shí)現(xiàn)公眾知政權(quán)的義務(wù)，重大信息必須披露，而普通的公民一般均無(wú)此義務(wù)。依此推理，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在接受有關(guān)公務(wù)問(wèn)題的采訪時(shí)就沒(méi)有拒絕的權(quán)利。

（二）構(gòu)建成熟的新聞發(fā)言人制度，建立透明政府

新聞發(fā)言人制度是指國(guó)家、政黨、社會(huì)團(tuán)體任命或指定的專職新聞發(fā)布人員，在一定時(shí)間內(nèi)就某一重大事件或時(shí)局的問(wèn)題，按照一定程序舉行新聞發(fā)布會(huì)，或約見(jiàn)個(gè)別記者，發(fā)布有關(guān)新聞或闡述本部門(mén)的觀點(diǎn)立場(chǎng)，并代表有關(guān)部門(mén)回答記者提出的問(wèn)題的一種制度。

我國(guó)已經(jīng)初步建立了三級(jí)新聞發(fā)言人制度，但是尚不成熟。新聞發(fā)言人并非個(gè)體意義上的“人”，而是一個(gè)制度語(yǔ)境下的人。黨的十三大確立了“重大事件讓人民知道”的原則，在執(zhí)政黨的文件中確認(rèn)了人民群眾的知政權(quán)。新聞發(fā)言人作為政府形象的代表，就應(yīng)當(dāng)自覺(jué)執(zhí)行黨的路線、方針、政策，在日常工作中秉承這一原則。構(gòu)建成熟的新聞發(fā)言人制度，建立透明政府，確保公眾的知政權(quán)，應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面。首先，新聞發(fā)言人必須對(duì)自身有一個(gè)明確的定位，加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，捍衛(wèi)公眾知政權(quán)的意識(shí)強(qiáng)烈。其次，必須實(shí)現(xiàn)新聞發(fā)言人與媒體的良性互動(dòng)。新聞發(fā)言人本身不是新聞傳播的載體，必須通過(guò)媒體向社會(huì)發(fā)布信息。新聞發(fā)言人不可被動(dòng)等待媒體的采訪，而應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地與媒體建立一種長(zhǎng)效的、穩(wěn)定的聯(lián)系。雙方共同對(duì)信息進(jìn)行及時(shí)地梳理與披露，切實(shí)用好手中的資源。再次，加強(qiáng)新聞發(fā)言人自身的素質(zhì)與作風(fēng)建設(shè)。新聞發(fā)言人必須深入了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，把握規(guī)律性、體現(xiàn)時(shí)代性、富于創(chuàng)造性，提高自身的知識(shí)含量。從而在新聞發(fā)布活動(dòng)中能夠坦誠(chéng)地直面各種提問(wèn)，盡可能滿足公眾的知政權(quán)，而不是使用那些空洞無(wú)物的大話、空話、套話、官話。處理好新聞知情權(quán)與政府保密權(quán)的關(guān)系，掌握好信息發(fā)布的“度”。最后，必須確保新聞發(fā)言人及其職責(zé)的經(jīng)常化、固定化和關(guān)涉信息公開(kāi)化制度的法律化，讓成熟的制度來(lái)約束政府行為，通過(guò)透明度高的行政行為減少公共資源的浪費(fèi)，節(jié)約行政成本，促進(jìn)知政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

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