新合作主義在我國利益協(xié)調中的適用性分析

[摘要]社會轉型期的中國呈現(xiàn)出多元的利益結構形態(tài)，由此引發(fā)了大量的利益差別和利益矛盾。如何將日益分化的社會利益主體及其利益要求整合起來，使之有序地傳輸?shù)絿业恼沃袠邢到y(tǒng)，并通過政府來有效協(xié)調社會利益關系，是一個重大的現(xiàn)實問題。以強調階層合作，主張協(xié)商妥協(xié)為根本特征的新合作主義可以為全面協(xié)調利益關系、化解矛盾、緩解沖突、尋求社會和諧提供獨特的研究角度。

[關鍵詞]利益分化 政府 新合作主義

[中圖分類號]C914. [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）03-0064-04

[基金項目]本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關題目《公共服務型政府構建研究》(05JZD00021)子課題。

[作者簡介]馬建斌（1975—），內蒙古鄂爾多斯人，南開大學周恩來政府管理學院博士生，內蒙古財經學院講師。研究方向：當代中國公共行政。

一、新合作主義的淵源及核心觀念

20世紀70年代初，一些學者發(fā)現(xiàn)歐洲的一些國家在利益調節(jié)、政策制定方面不同程度地存在著合作主義傾向。于是，他們從中提煉出合作主義的理想模型，作為對這種機制與實踐的一種概括。為了與二戰(zhàn)期間和法西斯政權有染的合作主義的區(qū)別，學者籠統(tǒng)地稱其為新合作主義。

關于合作主義的概念至今仍眾說紛紜。正如菲利浦·施密特所形容的，人們“用很多不同的方式界定這一概念，對其付諸實行亦常常有爭議”。《布萊克維爾政治學百科全書》對合作主義的定義是：“合作主義是一種特殊的社會——政治過程，在這個過程中，數(shù)量有限的、代表種種職能利益的壟斷集團與國家機構就公共政策的產生進行討價還價，為換取有利的政策，利益組織的領導人應允通過提供其成員的合作來實施政策?！泵绹f伯斯特詞典對合作主義的解釋是：它是一個系統(tǒng)或一種原則，其中整個社會組成工業(yè)化的和職業(yè)化的整體，以此作為政治表達的機構，并在其管轄范圍內在很大程度上可以控制其中的人員和活動，它強調勞動與管理的合作。合作主義的杰出代表施密特的概念表述在政治學界影響很大，他認為“合作主義作為一個利益代表系統(tǒng)，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型。它的作用是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結構中”?！斑@個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構成。它們被組合進一個有明確責任(義務)的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中。它得到國家的認可，被授權給予本領域內的絕對代表地位。作為交換，它們的需求表達、領袖選擇、組織支持等方面受到國家的一定控制”。

施密特將合作主義分為兩個模式：第一，自由主義型或社會型。社團的領導人向其成員而不是政府負責。同時政府不直接指定不同部門之間協(xié)議的條件。第二，極權型或國家型。國家對社團行使自上而下的權力。兩種模式的共性在于組織上的一致與合作?！霸诤献髦髁x體系中口號是和諧，不論和諧是真的一致還是由上邊強加的”。其后，豪沃德·維阿達將合作主義簡化為：強有力的指導性的國家；對利益集團自由和活動的限制；把利益集團納入或者作為政府機制的一部分，使其在政府中代表其成員的利益幫助政府推行政策。

根據上述概念分析，合作主義的核心觀念由以下要點組成：第一，有國家參與，社會參與則以功能團體的形式出現(xiàn)，它們互相承認對方的合法資格和權利；第二，它的中心任務是將社會利益組織、集中和傳達到國家決策體制中去，因而它代表著國家與社會的一種結構聯(lián)系；第三，進入決策過程的社會利益團體是非競爭的關系，對相關的公共事務有建議、咨詢責任；第四，進入決策過程的社會團體數(shù)量是限定的；第五，體系內的組織以層級秩序排列，并在自己的領域內享有壟斷性的代表地位；第六，作為交換，對這些團體的領袖選舉、利益訴求和組織支持等事項，國家有一定程度的管制。顯然，新合作主義的核心體系是一種利益協(xié)調和代表體系，它有利益聚合和政府責任的雙重作用。在這一體系中利益團體通過聯(lián)系政府獲得參與決策咨詢的機會，其社會地位得到承認和保護。這意味著一方面社會中分散的利益訴求按照功能分化的原則組織起來，參與到政策形成的過程中；另一方面從這種制度化的參與機制中，政府權力獲得穩(wěn)定的支持來源和控制權。

二、新合作主義關于利益協(xié)調的主要觀點

“利益協(xié)調”是新合作主義出現(xiàn)頻率較高的詞匯，它要解釋的所有問題幾乎都離不開這個中心主題。新合作主義力圖描述一種制度化的利益集合秩序來化解原來的結構性沖突，從而將社會不同利益有序地集中、傳輸、協(xié)調和組織，用各方同意的方式進入體制，以便使決策過程常規(guī)性地吸收社會需求，將利益矛盾與利益沖突控制在公眾可容忍的限度內。

（一）適度增加政府權力

政府和國家在新合作主義理論當中是一個“中心概念”，正如考森所指出的，合作主義可以想象沒有勞工組織，甚至沒有資本，但卻無法想象合作主義機制中沒有政府。新合作主義反對將政府看作是中性的、無所作為的組織，他們認為政府代表公共利益的自主性組織，它以全局利益為重從而超越于各種利益群體之上，并通過利益平衡機制協(xié)調利益競爭?，F(xiàn)實中的政府在對利益團體及團體利益的存在進行認可，并就其是否吸納到政治決策過程中發(fā)揮著十分積極活躍的作用。具體地說，政府和利益團體結合為一種協(xié)作而又互利的關系，政府承認利益團體在其行業(yè)中的權威性，這種保護使利益團體得以行使其職權，而利益團體作為在政府與其成員之間的中介機構，既代表成員利益又協(xié)助政府減少競爭中的沖突。政府減少了承受社會利益團體沖擊的壓力，社會利益團體也獲得了正常的參與渠道和利益需求方面的保障。

（二）提倡政府在利益協(xié)調中的積極作用

新合作主義理論認為，在一個利益分化的時代，政府應發(fā)揮積極作用，正視利益主體多元化的現(xiàn)實，建立一種和諧的、互利的利益結構，構建有序的利益表達和利益整合機制，有效防止利益沖突強于利益整合的局面。在新合作主義看來。這種利益結構的改變是組織化利益團體充分發(fā)揮其正面作用的關鍵。這既是一個有效的代表形式，也是一個完善的社會政治結構，它體現(xiàn)的組織、理性、控制和協(xié)商等原則可以使政治過程避免混亂和沖突。

首先，政府不能因為部門利益而像一個利益集團一樣直接介入政策的利益博弈過程，換言之，政府應該代表公共利益，以一個公正的中間人最大限度地發(fā)揮利益協(xié)調的作用，而不是既做裁判又做運動員，為實現(xiàn)本部門利益而制定政策。

其次，在利益協(xié)調和整合過程中，為避免利益集團在政策制定和執(zhí)行過程中施加影響，從而導致政治不平等和利益非均衡現(xiàn)象，特別是因此而造成弱勢群體和組織能力差的公眾的利益難以實現(xiàn)，政府應該積極采取有效措施保障決策過程的公開化和透明化，同時加強政策決策機構與公眾的信息溝通，有效監(jiān)管各利益集團代表的行為，防止出現(xiàn)利益實現(xiàn)的兩極分化。

最后，政府在利益協(xié)調過程中，要積極發(fā)揮相關部門的監(jiān)督作用，依法規(guī)范利益集團的利益協(xié)調機制，盡量避免政策對少數(shù)利益集團局部利益有利而損害社會公共利益。

（三）作為制度安排的價值理念

新合作主義特別重視政府與利益團體之間相互合作、相互支持，在利益分化和利益主體多元化基礎上對社會利益有機整合，維持相對均衡和協(xié)調一致。政府有選擇地介入社會，通過強制性平衡作用，達到整合性的利益均衡。即通過政府主導下的政府與利益團體的合作達到社會利益的相對均衡、有序和協(xié)調，其實質就是“政府與公民對公共生活的合作管理，是政府與公民社會的一種新穎關系?！毙潞献髦髁x強調政府與利益團體之間一種合作的關系，并不是否定利益團體的相對獨立性，而是強調利益團體通過制度化的渠道對政府事務進行參與和監(jiān)督，同時也強調政府對利益團體的保護與促進。新合作主義認為合作是相對沖突而言的，在政府權威和社會利益團體分享治理過程中的公共權力時，必須重視相互之間的合作。政府讓渡部分權力于社會，并不是要讓它取代政府權威，而是為了更好地治理社會。事實上，社會利益團體也不可能取代政府權威。當然，政府權威與社會自治的合作應該是建立在民主基礎上，是基于法治基礎上的制度性、互動性合作。這種合作為利益團體和公眾開拓更多參與空間，提高其與政府的制衡力量，從而培育了全社會的民主參與精神。

三、新合作主義對當代中國利益分化

與政府協(xié)調關系的適用性分析

當前，如何處理利益分化以及利益分化與政府協(xié)調的關系，已經成為政治生活的重要內容。當代中國處理利益關系問題，可以借鑒新合作主義的合理成分，但由于特定的歷史進程和制度框架，我們所說的新合作主義是有限度的，是以中國為本位的，要取其有用的成分，但又不能照搬其做法。這是因為，新合作主義都有其特定的經驗背景和語境。運用這一特定的分析工具和價值取向來解釋和規(guī)范中國社會利益分化與協(xié)調進程，顯然會失靈。但是在處理轉型期利益分化與政府協(xié)調問題時，新合作主義的分析框架和價值取向存在一些“合理的內核”，對中國政府整合社會利益問題不無啟發(fā)性。新合作主義利益團體觀的積極因素在于它重視秩序，提倡通過協(xié)商的途徑解決利益追求。當前我國社會轉型期的利益分化是具有積極意義的，由此引發(fā)的各利益主體之間的利益沖突也不是對抗性的，而是分化基礎上的具體利益差別，這就決定了新合作主義強調政府對秩序建立的可能性和基礎地位。

（一）新合作主義的思想背景與我國傳統(tǒng)文化相契合

新合作主義的思想源淵于歐洲天主教教義、社會有機論和民族主義。天主教主張社會各階級或階層應和睦相處，努力消除經濟與社會發(fā)展中的危險因素和不確定性，從而實現(xiàn)社會正義。社會有機論強調社會整體與部分、部分與部分之間關系的調適。民族主義主張民族共同體中個體成員利益對整體利益的貢獻和服從，從而為新合作主義提供了精神支撐。三大思想淵源形成新合作主義的獨特理念，即“提倡和諧、一致的社會秩序”，“認為社會是一個整體，主張重新解釋自由主義理論中有關‘公共’和‘私人’領域的分野”①。新合作主義的目的是在利益分化的社會中，將不同的利益主體與國家權威緊密地聯(lián)系起來，促使他們互相支持合作，探索他們可能達成合約的途徑。

從比較的角度來看，新合作主義的思想背景與中國傳統(tǒng)文化相契合，有許多相似之處。中國傳統(tǒng)文化是一種以和諧為主導價值的文化，在以和為貴的文化理念下強調協(xié)調、共濟、和諧共事。同時，中國文化里還包涵著豐富的有機論思想。中國古代哲學很早就形成了一種成熟的有機論思想——天人感應和天人合一論，認為“整個宇宙的所有組織部分都屬于一個有機整體，都作為參與者在一個自發(fā)的自我生成的生命過程中相互作用”。從中國歷史來看，中華民族一直就具有強烈的民族認同感和民族意識。改革開放以來，中國的綜合國力得到提高，國際地位不斷提升，中華民族的自豪感不斷增強，實現(xiàn)中華民族的全面復興成為中華兒女的共識和目標。這些都與新合作主義的精神有異曲同工之處。

（二）新合作主義特別重視在利益分化基礎上的有機整合、相對均衡與協(xié)調一致

新合作主義強調政府權威的主導作用和控制力，主張制度性整合，希望政府和利益團體通過制度化合作，達到雙方受益：一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，政府權力獲得合法性來源和控制權。顯然，對于當前正處在發(fā)展經濟、維護社會穩(wěn)定關鍵時期的中國而言，新合作主義無疑可以為社會穩(wěn)定提供基礎。新合作主義對于群體利益的強調以及對于群體利益參與政策制定與監(jiān)督政府，為公眾和利益團體的維權斗爭提供的有效手段，既可以為社會的利益表達提供合法的渠道，使社會不滿情緒得到疏通，又可以充分利用利益團體來貫徹執(zhí)行公共政策，在政府和社會之間架起合作的橋梁，有效地整合社會各種力量來共同發(fā)展經濟。多元格局的社會是一個利益分化的社會，必然存在很多社會沖突。政府提供制度化合作的途徑則提供了一種利益協(xié)調機制，為不同利益主體之間的協(xié)商、合作和妥協(xié)提供規(guī)范化的平臺，其著力點在于協(xié)調不同的利益關系，實現(xiàn)利益資源的公平分配，促進社會利益關系的平衡發(fā)展，實現(xiàn)利益整合，緩解社會沖突。另外，社會經濟發(fā)展促進政治參與的擴大，造就參與基礎的多樣化，導致自動參與代替動員式參與。

（三）新合作主義理論與政府調控多元利益主體的現(xiàn)實需要相回應

面對當前我國社會利益不斷分化、利益主體日益多元化的客觀現(xiàn)實，政府所面臨的一個重大課題就是如何把日益多元化的利益群體整合成一個有機整體，同時又不損傷社會發(fā)展的活力。因此，加大整合力度，構建和諧有序、相對均衡的利益關系就成為政府義不容辭的責任。首先，隨著市場經濟的發(fā)展。我國的社會結構正發(fā)生著深刻的變化，利益分化步伐加快，利益主體日益多元化，利益關系日益復雜化與顯性化，社會利益主體的政治要求、利益訴求、文化觀念初步呈現(xiàn)出各自的特點。其次，各利益主體的利益意識逐漸形成。各種非政府組織紛紛涌現(xiàn)，政治參與要求積極，各種行業(yè)協(xié)會、社會團體、基金會等非政府組織已遍布我國城鄉(xiāng)，涉及社會生活各個領域。最后，隨著利益主體的日益多元化，利益群體之間的矛盾和沖突日益顯現(xiàn)。一部分社會利益主體自體制外產生，一部分利益主體從原有體制中分蘗成為游離力量，這種分化，使我們面對的利益主體情況更為復雜。不同的利益主體由于占有社會資源的不同和利益的差別，相互之間會產生各種矛盾甚至沖突。同時，改革的深入發(fā)展改變了傳統(tǒng)的利益格局，一部分利益主體由于不能分享到改革成果而產生相對被剝奪感，進而對改革中的獲益群體以及政府產生負面情緒，社會中會出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素，給經濟社會的持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)?？梢姡绾芜m應經濟社會的發(fā)展變化，有效調控多元利益主體關系、協(xié)調利益沖突、構建和諧社會，已成為政府義不容辭的責任。

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