改革農民工養(yǎng)老保險制度的對策建議

[摘要]農民工養(yǎng)老保險問題已引起政府和學術界的關注，各地紛紛出臺了農民工養(yǎng)老保險的政策。本文分析當前農民工養(yǎng)老保險的主要模式及其制度缺陷，并提出了對策建議。

[關鍵詞]農民工 養(yǎng)老保險 制度缺陷 對策

[中圖分類號]F249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）03-0061-03

[作者簡介]覃雙凌（1971—），女，廣西柳州人，廣西財經學院財政系講師。研究方向：城鄉(xiāng)社會學、社會保障。

一、 當前農民工養(yǎng)老保險的主要模式

目前，我國農民工已達2.5億人。然而，農民工的養(yǎng)老保險覆蓋面很低，很多農民工并不能像市民那樣享受養(yǎng)老保險。近年來，這個問題已經引起政府和學術界的廣泛關注，各地在建立農民工養(yǎng)老保險制度方面進行了有益的探索。最具代表性的是深圳模式、北京模式、上海模式和山西模式，這四種模式都各有優(yōu)點，但也存在一定的弊端。

（一） 深圳特區(qū)模式

深圳市規(guī)定，“非本市戶籍的員工”與深圳市戶籍的員工一樣，按員工個人繳費工資的13%繳納基本養(yǎng)老保險費，其中員工個人按本人繳費工資的5%繳納，企業(yè)按員工個人繳費工資的8%繳納；計入個人賬戶的比例與本市戶籍的員工相同，為個人繳費工資的11%。在達到法定退休年齡前實際繳費年限累計滿15年，才能在退休后享受基本養(yǎng)老保險待遇。達到退休年齡但累計繳費不滿15年，或在退休前調出、辭工離開深圳特區(qū)，個人賬戶積累額將轉入當地社會保險機構或全部退還本人。深圳模式優(yōu)點是農民工在參加和享受城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險方面獲得了“市民待遇”，使繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費的人群大大增加，有利于減緩未來城鎮(zhèn)戶籍人口“老齡化”給基本養(yǎng)老保險基金收支動態(tài)平衡帶來的負面影響。缺點是，低收人農民工繳費壓力較大。

（二）北京模式

北京市規(guī)定，用人單位為農民工繳納的養(yǎng)老保險費為上一年職工月最低工資標準的19%，其3%進個人賬戶。農民工以此為基數每月繳納8%，社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數的11%建立養(yǎng)老保險個人賬戶。個人賬戶可以繼承、轉移，并在達到退休年齡時支取本息；而統籌部分的發(fā)放原則是按累加原則，繳費滿1年的發(fā)1個月相應繳費年度的本市職工最低工資平均數，以后累計繳費年限每滿1年以此為基數，增發(fā)0.1個相應繳費年度的本市職工最低工資的平均數。農民工更換工作后，到新工作地可以接續(xù)其個人養(yǎng)老保險金賬戶。若是回農村可以保留養(yǎng)老保險關系，將其個人賬戶封存，待在本市重新就業(yè)后其繳費年限可以累計計算。農民工與用人單位在解除勞動關系時，即使沒達到法定養(yǎng)老年齡，經本人同意，也能一次性領取養(yǎng)老金，并終止其養(yǎng)老保險關系。今后再次參加本市養(yǎng)老保險社會統籌時，按新參加人員辦理。北京模式使農民工在參加和享受城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險方面獲得了“準市民待遇”，繳費基數較低，減輕了用人單位和農民工個人的繳費負擔，體現了“低門檻準入，低標準享受”的原則。不足之處是，企業(yè)為農民工繳納的基本養(yǎng)老保險費基數，與為本市戶籍城鎮(zhèn)職工繳納的基本養(yǎng)老保險費基數之間缺乏有機聯系，而農民工與本市戶籍城鎮(zhèn)職工計發(fā)基本養(yǎng)老金的辦法又不同，從而不利于將來條件成熟時兩者的“對接”。

（三）上海模式

上海市規(guī)定，用人單位以其使用外來人員的總人數乘以上年度全市職工月平均工資的60%為基數，按12.5%的比例繳納綜合保險費，無單位的外來從業(yè)人員以上年度全市職工月平均工資的60%為基數，也按12.5%的比例繳納綜合保險費。在實際操作中，按7.5%繳納的綜合保險費用于工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療保險，按5%繳納的綜合保險費用于“老年補貼”。在享受“老年補貼”待遇方面，規(guī)定除外地施工企業(yè)的外來從業(yè)人員外，用人單位和無單位的外來從業(yè)人員連續(xù)繳費滿1年的，可以獲得一份“老年補貼”憑證，其額度為本人實際繳費基數的5%。在男年滿60周歲、女年滿50周歲時，可以憑歷年的“老年補貼”保單到中國人壽保險公司在各地的經營網點一次性兌現老年補貼。上海模式的不足之處主要在于，城鎮(zhèn)企業(yè)為農民工繳納的有關養(yǎng)老保險費用不能成為緩解未來中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金缺口的一個重要來源，不利于增強農民工的自我保障意識。隨著戶籍制度的改革及一部分農民工自身條件的變化，要及時將取得上海城鎮(zhèn)戶籍或到外省市城鎮(zhèn)工作的農民工的養(yǎng)老保險關系，從商業(yè)性的“老年補貼”轉到社會基本養(yǎng)老保險比較復雜和麻煩。

（四）山西模式

山西省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加社會保險實行享受稅前列支、保費免營業(yè)稅、利息稅和個人所得稅等優(yōu)惠政策，首創(chuàng)“一廠兩制”，城市戶口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險，農業(yè)戶口的職工參加農村社會養(yǎng)老保險。這有利于職工在城鄉(xiāng)各種所有制企業(yè)之間合理流動。農業(yè)戶口職工參保具有更多的靈活性，養(yǎng)老金領取年齡不分男女，可以提前或推遲1～5年領取，允許在55～65周歲之間自愿選擇。在農業(yè)戶口職工的賬戶設計上，實行“大賬戶、小調劑”(個人賬戶11%、調劑基金4%)的制度，職工繳費比例為本人工資總額的5%，企業(yè)繳費比例為企業(yè)農業(yè)戶口職工工資總額的10%。這種模式不足之處是依然把農民工納入農村養(yǎng)老保險，難以滿足在城市養(yǎng)老的農民工的生活需求。

二、當前農民工養(yǎng)老保險制度的缺陷

以上幾種模式均存在一定的缺陷，導致農民工養(yǎng)老保險的參保率低和退保率高。勞動和社會保障部的調查顯示，目前我國農村勞動力進城務工者養(yǎng)老保險的平均退保率已達到40%。

（一）農民工養(yǎng)老保險政策各區(qū)域不統一，關系轉接困難

農民工養(yǎng)老保險基金區(qū)域統籌與農民工跨省區(qū)流動存在尖銳矛盾，很難轉移或保持養(yǎng)老保險關系。許多地方只有市、縣一級社保機構，鎮(zhèn)一級的社保機構尚未健全。農民工回到戶籍地既無法續(xù)保也不能享受相應待遇。農民工養(yǎng)老保險政策各區(qū)域不統一，關系轉接困難是導致許多農民工流動后會選擇退保的主要原因。

（二）農民工養(yǎng)老保險繳費年限過長

農民工在同一個地區(qū)很難累計打工 15 年之久。有調查顯示，農民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是 4～6年，從事建筑等純體力工作的農民工，在一個地方的平均工作周期為 2～3 年。據勞動和社會保障部調查，目前僅有 20%～30%的進城務工農民在同一個單位工作滿3年以上，因此，對絕大多數農民工來說，15 年繳費年限成為難以逾越的門檻。

（三）農民工養(yǎng)老保險繳費金額過高

目前，農民工大都在建筑、制造、服務等行業(yè)工作，勞動報酬一般都明顯低于城鎮(zhèn)職工。他們支付基本生活費、子女上學、贍養(yǎng)老人等費用后，往往所剩無幾，養(yǎng)老保險成了農民工不小的負擔，因而參加社會保險的能力十分有限。

三、 解決農民工養(yǎng)老保險制度缺陷的對策建議

（一）明確政府在農民工社會養(yǎng)老保險中的責任

1.開辟籌集渠道。可以從農村土地征收中提取部分比例的資金用于養(yǎng)老保險。土地是農民和農民工的傳統保障載體，當農民離開土地而成為農民工后，仍有必要從土地的社會保障功能中尋求農民工養(yǎng)老保險基金的來源?？梢杂羞@樣的設想：首先，對完全市民化的農民工，實行承包土地有償轉讓制度，將其轉讓收入全部或大部分納入農民工社會保險基金，并折算為本人一定年限的個人賬戶積累額。這既可以增加農民工社會保險個人賬戶的積累，又可以促進農村土地經營規(guī)模的擴大。其次，農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地時，按規(guī)定獲得的土地補償費和勞動力安置費，應當提取一定比例進入農民工社會保險基金，并將其中一部分進入作為被安置對象的農民工的社會保險個人賬戶的積累。

2.實行稅收優(yōu)惠政策。國家對雇傭農民工的企業(yè)單位，可按其繳納的保險費額度，減免一定期限(3～5年) 和比例( 繳費額的3%) 的稅收。同時，通過間接的財政支持，建立對農民工和企業(yè)單位的繳費激勵機制，可以對農民工個人賬戶進行部分補貼。這樣既可以激勵企業(yè)為農民工交養(yǎng)老保險又可使企業(yè)和農民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農民工繳費的積極性，從而充分體現政府作為農民工社會養(yǎng)老保險責任主體的作用。

（二）建立農民工養(yǎng)老保險關系的轉移銜接

1.建立全國統籌的農民工養(yǎng)老保險基金。農民工社會養(yǎng)老保險全國統籌后，應建立便于跨地區(qū)轉移養(yǎng)老保險關系的機制，如實行全國聯網，發(fā)放全國流通的養(yǎng)老保險卡，從而使農民工不再因為流動而經歷“退?！薄ⅰ皡⒈！钡确爆嵆绦?。農民工不論轉移到哪里，都可以憑保險卡辦理社會保險登記、繳納養(yǎng)老保險費及領取養(yǎng)老保險金的業(yè)務。農民工與用人單位解除勞動關系暫未就業(yè)時，養(yǎng)老保險關系予以保留，封存?zhèn)€人賬戶，個人賬戶基金按規(guī)定計息。繼續(xù)就業(yè)的，可續(xù)繳或補繳。取消農民工退保的政策，農民工一旦參加養(yǎng)老保險，只能異地轉移養(yǎng)老保險關系。

2.加強農民工養(yǎng)老保險的制度轉換。農民工養(yǎng)老保險要保留城鄉(xiāng)對接的“通道”，可以方便地實現轉換。從這個角度講，農民工養(yǎng)老保險可當作是城市養(yǎng)老保險體系、農村養(yǎng)老保險體系之間的過渡模式。

（三）建立多檔次繳費率和基金積累式的個人賬戶

1.建立多檔次繳費率。農民工個人可以針對自己的即期收入參照不同的繳費率進行繳費。當其收入較高時，可以按較高比例繳費；收入較低時，可以按較低比例繳費。退休時可以把農民工個人繳費加權平均，按就高不就低的原則領取養(yǎng)老保險金。從企業(yè)角度來看，可根據農民工的流動性及參加工作時間長短來將他們分為幾類，分別確定不同的繳費率，建立差別繳費率。農民工流動性小的繳費率高，流動性大的繳費率低。另外，由于農民工群體年齡都較小，工作時期會很長，所以應適當延長繳費期，進而提高養(yǎng)老金替代率，以保證他們的老年生活。不同繳費率的情況下，繳費年限越長，替代率越高，農民工老年生活水平就會越高。

2.建立基金積累式的個人賬戶。用人單位和農民工個人繳費全部計入個人賬戶，不設統籌基金。個人賬戶按工資的一定比例繳費。按同期銀行存款或投資收益計息。實行個人賬戶基金積累式的養(yǎng)老保險制度，提高養(yǎng)老保險的透明度，讓農民工看得見、摸得著，可增強農民工對養(yǎng)老保險的信任，調動農民工參保的積極性。農民工養(yǎng)老保險，不承擔城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的歷史欠債，獨立于現行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系之外，是一種全新的社會養(yǎng)老保險制度。這樣便于在全國范圍內轉移。

[參考文獻]

[1]楊翠迎，郭金豐.農民工養(yǎng)老保險制度運作的困境及其理論詮釋[J]. 浙江大學學報，2006，（3）.

[2]盧海元.適合農民工特點:建立彈性養(yǎng)老保險制度[J].中國勞動，2005，(5).

[3]宋明岷.農民工養(yǎng)老保險模式比較研究[J]. 農村經濟，2007，（7）.

[4]朱燕.我國農民工社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新路徑[J]. 科技和產業(yè)，2007，（6）.

[5]田秀麗，王熒.我國農民工養(yǎng)老保險制度探討[J]. 科技情報開發(fā)與經濟，2007，（12）.

[6]吳曉歡，王一峰，王麗酈，丁煜.農民工社會養(yǎng)老保險：政策評估與制度創(chuàng)新[J]，人口研究，2005，（4）.