新加坡公共財政預(yù)算管理經(jīng)驗及其對我國的啟示

[摘要]本文介紹新加坡的公共財政的支出結(jié)構(gòu)、編制程序、編制方法、預(yù)算執(zhí)行、績效評估和財政儲備增值機制等方面的具體做法和經(jīng)驗，并針對我國財政預(yù)算管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了借鑒新加坡經(jīng)驗，完善和創(chuàng)新我國公共財政預(yù)算管理體制機制的設(shè)想和建議。

[關(guān)鍵詞]新加坡 公共財政預(yù)算管理借鑒

[中圖分類號]F811；F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0088-04

[作者簡介]李健盛（1962—），廣東汕頭人，南開大學經(jīng)濟研究所博士研究生，深圳市福田區(qū)財政局局長。研究方向：財政管理、公共投資、城市經(jīng)濟。

預(yù)算管理是現(xiàn)代國家公共財政體制建設(shè)的基本內(nèi)容，也是衡量一國財政管理現(xiàn)代化水平的重要標志之一。新加坡在吸收西方發(fā)達國家財政預(yù)算管理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的政治經(jīng)濟體制和基本國情，經(jīng)過不斷實踐和創(chuàng)新，形成了“高效、規(guī)范、透明和可持續(xù)”的公共財政預(yù)算管理模式。

一、新加坡財政收支總體情況

為維持國家經(jīng)濟運行的低成本和國際競爭力，新加坡實行簡單的稅收體系，主要稅種有企業(yè)所得稅、個人所得稅、消費稅、資產(chǎn)稅、車輛稅和博彩稅等。政府財政收入來源主要由經(jīng)常性財政收入（含稅收收入、行政性收費）、投資收益和資本性收入等幾個部分組成。2006年，新加坡財政總收入達455.21億新元，占GDP2096.80億元的21.7%，其中，經(jīng)常性收入近300億新元，占65.9%；投資及利息收入84.88億新元，占18.65%；資本性收入70.34億新元，占15.45%。新加坡一貫秉承“以收定支、審慎理財”的財政預(yù)算原則，國家憲法及有關(guān)法律對財政預(yù)算的平衡有著嚴格的要求和限制。近十年來，新加坡財政收支預(yù)算總體維持收支平衡，略有節(jié)余。由于其年度預(yù)算收入并未包括全部的政府投資收益和資本性收入，因此，該國實際的財政盈余遠大于年度預(yù)算盈余。從支出角度看，新加坡年度財政支出約占GDP的15%～20%。經(jīng)常性支出平均占總支出的68.54%，資本性支出平均占總支出的31.46%。

二、新加坡公共財政預(yù)算的主要特色

1．鮮明公共特征的財政支出結(jié)構(gòu)

新加坡的財政收入除滿足國家機器運轉(zhuǎn)需要外，主要用于國防、教育、衛(wèi)生、環(huán)境、法律等公共事業(yè)以及支持經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著重于為居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。以2006年為例，財政教育支出達69.67億元，占當年財政總支出的22.8%，僅次于國防支出32.9%居第二位，內(nèi)政事務(wù)支出23.91億元，占7.8%，衛(wèi)生事業(yè)支出為19.31億元，占6.3%，交通運輸支出17.94億新元，占5.9%。從支出結(jié)構(gòu)看，其社會發(fā)展和安全外交是財政支出的重點，兩者分別平均占42.26%和38.01%（見表1）。由此可見，新加坡財政支出的公共性質(zhì)十分明顯。

2．高度法制化的預(yù)算編制過程

新加坡的憲法和有關(guān)法律對預(yù)算編制周期、財政預(yù)算案的提出、財政儲備的使用、財政部的監(jiān)督管理權(quán)限以及國會、總統(tǒng)的審批權(quán)限等一系列問題都做出了明確的規(guī)定。根據(jù)法律，新加坡的財政年度自當年4月1日起至來年3月31日止。每年6月起各部門開始對下一年的經(jīng)濟做出戰(zhàn)略性評估和預(yù)測，7月提出部門預(yù)算限額，8月召開政府全體部門會議討論，9月各部門提出其再投資基金預(yù)算目標，10月各部門提出其預(yù)算限額的分解安排意見，決定并公布各部門的再投資基金安排，討論逐個部門的預(yù)算草案，11月各部門確定其最終安排預(yù)算草案，12月財政部編制完成總體預(yù)算法案， 2月中旬財政部將財政預(yù)算法案提交國會討論。預(yù)算草案提交國會的同時向社會公布并征詢公眾意見，議員咨詢期法定時間不少于7天，國會討論投票預(yù)算法案時進行電視直播。經(jīng)國會議員充分咨詢討論并三讀通過后由總統(tǒng)批準簽署發(fā)布實施。

法案一經(jīng)發(fā)布必須嚴格執(zhí)行，不得隨意變更。如遇特殊情況需追加預(yù)算，必須提出新的法案提交國會專門討論批準。值得注意的是，法律還規(guī)定，各部門必須力求收支平衡、略有節(jié)余，確保年度實際節(jié)余控制在預(yù)算總額的5%以內(nèi)，不得超支，否則將受到相應(yīng)的約束性預(yù)算懲罰。

3．權(quán)責統(tǒng)一的部門“一本賬”式預(yù)算體系

新加坡政府由15個部（委）總部、21個局和66個法定機構(gòu)三部分組成。其中，部（委）總部為政策制定者和提供者，局和法定機構(gòu)則是貫徹政府政策的執(zhí)行者。預(yù)算編制按照由上而下的組織體系進行，財政部按15個部（委）切塊安排支出預(yù)算控制總額，各部委根據(jù)其所轄各局、法定機構(gòu)的支出需求，在控制總額內(nèi)進行合理的分配安排。

各部委、局、法定機構(gòu)的預(yù)算草案必須包括經(jīng)常性支出、資本性支出和轉(zhuǎn)移性支出的“一本賬”預(yù)算總額，其中資本項目支出還要分項單獨列示，所有預(yù)算支出項目不得留有缺口。同時預(yù)算草案中還應(yīng)列出部門年度將達到的工作目標及其與上年目標的比較，以供年終考核執(zhí)行情況時對照使用。

4．預(yù)算硬約束與部門執(zhí)行自主性的有機結(jié)合

自2000年起，新加坡開始實行預(yù)算限額控制管理辦法。由財政部設(shè)定各部委5年（與政府的法定任期一致）的預(yù)算支出限額。預(yù)算限額與跨越前后6年的平滑GDP增長率掛鉤，以減少經(jīng)濟波動的影響，使預(yù)算在豐收年和歉收年之間大致均衡。平滑GDP增長率的計算由中央銀行和貿(mào)易工業(yè)部負責，財政部只作為中立的觀察者身份參加。財政部根據(jù)平滑后的GDP增長情況和各部委預(yù)算比重計算出各部委的5年預(yù)算限額，經(jīng)過雙方討論后“切塊”下達至各部委。各部委的5年支出限制總額一經(jīng)下達便不得突破，但在各年度的預(yù)算分配安排時可以提前也可以推遲使用。如當年實際超支額在10%以內(nèi)，可以借用下年度的預(yù)算經(jīng)費，但必須在未來3年內(nèi)從總額中扣除償還，并支付3.2%的利息；部門也可以將預(yù)算指標推遲至下一年度使用，但最多只能后挪3年，超過為無效。年度預(yù)算執(zhí)行過程中，各部門在不突破預(yù)算限額的前提下，可以在各項目支出間進行靈活替換，自行調(diào)節(jié)余缺，實現(xiàn)總體平衡。此外，法定機構(gòu)還擁有更大的財務(wù)支配權(quán)，他們通?？梢杂凶约旱姆ǘㄊ杖?，部委內(nèi)部機構(gòu)間發(fā)生轉(zhuǎn)賬支付可以不必事先經(jīng)財政部同意。限額預(yù)算控制方法是新加坡最具特色的創(chuàng)新，它使預(yù)算控制的硬約束要求與部門執(zhí)行的靈活性需要實現(xiàn)了有機的結(jié)合。

建立應(yīng)急預(yù)算和支付機制。為應(yīng)付政府有關(guān)部門的緊急支出需要，財政專門設(shè)立了或有支出基金預(yù)算項目，該項預(yù)算包含20億元的資本性或有支出和10億元的經(jīng)常性支出。該筆或有支出只作為預(yù)付款，經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)財政部可以用于緊急情況下對各部門的預(yù)付款，而不須經(jīng)國會事先同意。使用預(yù)付款的部門，應(yīng)及時提出追加預(yù)算法案，按程序報經(jīng)國會討論審批，預(yù)算安排一經(jīng)國會批準后，部門應(yīng)將預(yù)付款返還或有支出基金。此外，各部門的滾存結(jié)余撥款也通常被用于部門預(yù)算執(zhí)行過程中的不可預(yù)見項目支出。

5．嚴格的國庫集中收付與核算

財政實行嚴格的收支兩條線管理，各部門的法定收入直接繳入國庫統(tǒng)一核算，支出由預(yù)算統(tǒng)一安排。財政建立單一賬戶體系，各部門機構(gòu)并沒有自己獨立的銀行賬戶，財政部只為各部委設(shè)立名義賬戶。財政部按部門共設(shè)立25個預(yù)算賬戶，包括15個部委、8個國家機關(guān)、一個公共部門和一個財政轉(zhuǎn)移支付專用賬戶。25個預(yù)算賬戶相互獨立，一般不得進行轉(zhuǎn)賬支付。同一賬戶內(nèi)部可以進行項目支出的轉(zhuǎn)賬結(jié)算。每個賬戶分為經(jīng)常性開支（含人員支出、轉(zhuǎn)移支出和其它運轉(zhuǎn)成本）和發(fā)展性支出進行撥款和核算。

財政部按各部門年度預(yù)算總額實行最高限額撥款控制，全年部門實際支出撥款不得超過其預(yù)算總額的95%，相當于預(yù)算總額5%以內(nèi)的預(yù)算結(jié)余可以滾存作為下年度支出指標使用，上年的滾存結(jié)余可以足額使用，但3年內(nèi)使用不完的滾存結(jié)余由財政部收回。財政部設(shè)立專門核數(shù)機構(gòu)統(tǒng)一負責各部門財務(wù)開支的會計核算，并建立部門資產(chǎn)負債表，核算各部門的實際開支，為年度預(yù)算審計提供依據(jù)。

6．科學有效的績效評估機制

主要通過預(yù)算完成比例、目標完成情況和資本化成本等三個方面指標來考核部門的預(yù)算執(zhí)行績效。其中值得一提的是，自1999年起實施的資本化成本指標，也稱為凈經(jīng)濟價值（NEV），相當于私人部門的經(jīng)濟增加值（EVA）。通過核算該部門的資本化成本，以測量其資源利用的效果。為不斷提高本部門的凈經(jīng)濟價值，各部門必須努力增加收入減少運作成本或降低資本化成本。

各部門年終應(yīng)提交簡明扼要的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報告，內(nèi)容包括：過去一年執(zhí)行、運作的重點和成果，主要執(zhí)行指標完成情況。下一年和未來五年的目標，資源管理簡況，部門的突出表現(xiàn)和創(chuàng)新總表等。

新加坡年內(nèi)不編報中期政府財政預(yù)算執(zhí)行情況報告，只編報年度報告。政府年度財政預(yù)算執(zhí)行情況報告由審計總署于財政年度結(jié)束后三個月內(nèi)，向國會提交。審計總署是直接對國會負責的獨立國家機關(guān)，年度報告由其內(nèi)部的公共會計委員會負責審編。

7．穩(wěn)健的財政盈余增值機制

或許是由來已久的危機意識的緣故，新加坡無論在有關(guān)預(yù)算法律層面，還是在技術(shù)層面上，都十分注重保護財政盈余，對財政盈余的使用和管理是極為嚴格的。主要表現(xiàn)在：（1）國家憲法賦予總統(tǒng)作為國家財政的法定保護人的權(quán)利，任何動用過去（歷年）財政積累盈余都須經(jīng)總統(tǒng)最后批準。當總統(tǒng)認為某項支出可能對歷年財政積累構(gòu)成威脅時，其有權(quán)否決該預(yù)算案。這被稱為是動用歷年財政積累須經(jīng)國會（政府）和總統(tǒng)批準的“雙鑰匙”原則。但總統(tǒng)行使上述否決權(quán)時必須與總統(tǒng)顧問委員會協(xié)商取得一致。（2）憲法及其它有關(guān)法律還規(guī)定，政府不得挪用歷年財政積累，每屆政府在任期內(nèi)必須實現(xiàn)財政預(yù)算收支平衡，任期內(nèi)某年度如出現(xiàn)預(yù)算赤字必須在后續(xù)年份中補充平衡。政府最高只允許將財政積累年度投資已獲得的凈收益的一半轉(zhuǎn)作當年預(yù)算收入。（3）財政積累的“經(jīng)營收入”即投資收入不能用作年度預(yù)算支出用途。只有稅收、法定收費才是當年預(yù)算收入來源。（4）新加坡還通過建立“再投資基金”的形式，鼓勵各部門（法定機構(gòu)）用財政盈余認購再投資基金，以增加部門的收入，擴大資產(chǎn)的積累和增值。

為保證財政積累的不斷增值，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，新加坡早在1974年就通過財政投資設(shè)立了政府全資的投資公司——新加坡政府投資聯(lián)合公司和淡馬錫控股私人有限公司。前者作為“新加坡政府的基金管理者”的角色，主要從事股權(quán)投資、貨幣市場工具、不動產(chǎn)等風險較低的投資領(lǐng)域，目前管理超過1000億新元的累積盈余。后者是政府作為100%股東的“活躍的商業(yè)投資者”，主要投資涉及電信和媒體、基礎(chǔ)設(shè)施、工程和技術(shù)、醫(yī)藥和生物等重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，目前公司的投資組合價值達1030億新元。兩者為新加坡政府實現(xiàn)財政儲備的保值增值發(fā)揮了極為重要的作用。

三、對我國財政預(yù)算管理的啟示

自改革開放以來，我國財稅體制發(fā)生了很大的變化，財政預(yù)算管理體制也取得較大進步，但與新加坡相比，無論是財政職能、預(yù)算體制和編制程序，還是財政支出范圍、支出結(jié)構(gòu)、預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)督等方面，都與公共財政預(yù)算管理目標的要求存在較大的差距。新加坡的公共財政預(yù)算管理經(jīng)驗，對于我國完善公共預(yù)算管理、轉(zhuǎn)變財政管理體制具有重要的借鑒意義。

1．按照科學發(fā)展觀的要求，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學理論，市場經(jīng)濟體制條件下，公共財政的目的主要是彌補市場失靈，解決外部性問題，從而發(fā)揮其合理配置資源、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行和協(xié)調(diào)社會公平的作用。我國現(xiàn)有體制存在的主要問題是政府包攬過多，支出目標不明確，財政負擔過大過重。因此，我們必須始終以科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會為指導(dǎo)，按照“小政府、大市場”的要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅決擯棄財政包攬一切的舊觀念，尤其要改變政府參與市場競爭、介入微觀領(lǐng)域過多的被動局面，堅持有所為有所不為，調(diào)整公共財政支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保將有限的財力用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾，支持民生福利和社會事業(yè)的發(fā)展。切實推進投資體制的深化改革，打破壟斷，放開投資領(lǐng)域，放寬準入條件，吸引社會資金參與準公共產(chǎn)品和公用事業(yè)的投資，提高公共產(chǎn)品的供給能力。

2．加強財政預(yù)算法制建設(shè)，完善監(jiān)督機制

在財政法規(guī)建設(shè)方面，我國現(xiàn)行有關(guān)財政預(yù)算和支出管理的法規(guī)盡管很多，但總體上看，其系統(tǒng)性不強，國家預(yù)算大法與其各層次的實施細則之間仍未形成有機的體系，在財政預(yù)算管理的法制化建設(shè)方面還存在許多盲點。為此，應(yīng)在國家預(yù)算法的基本框架下，完善預(yù)算法實施條例及其細則，提高預(yù)算監(jiān)督管理法規(guī)的操作性。針對我國財政預(yù)算管理法規(guī)的缺位部分，出臺相應(yīng)的專門法規(guī)和制度，建立政府財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長相聯(lián)系的法律機制，健全政府財務(wù)會計、審計規(guī)范，完善會計、審計監(jiān)督；明確各級政府（部門）在預(yù)算管理方面的責、權(quán)、利，落實各監(jiān)督主體對財政支出的監(jiān)督職責；建立財政預(yù)算公眾咨詢機制，推進財政事務(wù)公開，提高財政預(yù)算監(jiān)督管理的透明度。此外，還要探索如何更好地發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用機制。

3．繼續(xù)深化預(yù)算體制改革，創(chuàng)新預(yù)算管理模式

借鑒新加坡的經(jīng)驗，健全與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的規(guī)范、透明、高效的財政預(yù)算管理模式。一是規(guī)范預(yù)算編制程序，嚴格預(yù)算執(zhí)行，強化財政預(yù)算的剛性約束力，預(yù)算草案一經(jīng)人大會議審議批準后，即具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得隨意改變。二是實行部門“一本賬”預(yù)算，將經(jīng)常性支出、資本性支出和轉(zhuǎn)移性支出同時列入部門預(yù)算草案，變現(xiàn)行經(jīng)常性支出與資本性支出分散安排為統(tǒng)一安排，實現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行的責權(quán)利相統(tǒng)一，為實行部門全面績效考核創(chuàng)造條件。三是探索推行部門績效預(yù)算，逐步將部門工作目標和支出項目的績效(包括社會效益)目標納入部門預(yù)算編制內(nèi)容，建立績效考核獎懲機制，實現(xiàn)部門預(yù)算執(zhí)行績效考核的制度化、規(guī)范化。四是嘗試編制中期預(yù)算，在編制年度預(yù)算的同時，以報告年度為基年，滾動式編制3～5年的中期預(yù)算，以增強財政政策的透明度和可預(yù)期性，為經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供支持。

4．健全財政儲備制度，促進財政可持續(xù)發(fā)展

充足的財政儲備不僅是一國實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，而且是抵御經(jīng)濟全球化沖擊、維護經(jīng)濟安全，實現(xiàn)長治久安的重要后備力量。新加坡在尋求財政積累的壯大和保值增值方面成效顯著，其做法和經(jīng)驗值得我們借鑒。隨著我國經(jīng)濟和財政的持續(xù)快速增長，建立常規(guī)性、法制化的財政儲備制度和財政積累增長機制的條件已經(jīng)基本成熟，尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的城市應(yīng)該先走一步。首先，要及時轉(zhuǎn)變“吃飯財政”的舊觀念，樹立居安思危和成本效益的意識，反對鋪張浪費，堅持審慎理財原則，合理配置財政資源。其次，通過立法的形式，建立財政儲備制度，為開辟財政盈余投資渠道、增加財政儲備提供法律依據(jù)。嚴格區(qū)分當年財政收入和歷年財政盈余，限制動用財政盈余；鼓勵各級行政事業(yè)單位節(jié)約開支、增加盈余、積累資產(chǎn)。再次，探索建立財政儲備投資基金，允許用歷年財政盈余資金參與風險低、收益穩(wěn)定的股權(quán)、不動產(chǎn)、債券和金融工具等方面的投資，以實現(xiàn)財政儲備資金的穩(wěn)定增值。最后，探索建立財政預(yù)算與國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算相互聯(lián)系的機制，融通財政與國有資產(chǎn)投資運營的渠道，打破現(xiàn)行“兩軌相互隔離”的狀態(tài)，為財政儲備資金的增值開拓新的途徑。

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(收稿日期: 2007-12-26責任編輯: 張書啟)